Как отмечается в науке, «контроль – это правовая конструкция, призванная обеспечить строгое и неукоснительное исполнение законов, соблюдение правовой дисциплины органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами»[13]. Действительно, анализ основных видов финансового контроля – бюджетного контроля, налогового контроля, валютного контроля, банковского и страхового надзора, аудита и т. д. – показывает, что они направлены в первую очередь на проверку соблюдения законности конкретными субъектами финансовых правоотношений: главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, налогоплательщиками, кредитными и страховыми организациями, резидентами и нерезидентами и т. д.
Следует особо подчеркнуть, что в настоящее время законодатель и другие нормотворческие органы не проводят принципиального различия между контролем и надзором. Особо ярко это проявляется на примере Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Так, подп. «а» п. 4 данного нормативного правового акта возлагает на федеральные службы функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности. При этом в абз. 1 подп. «б» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 тавтологически указывается на то, что функции по контролю и надзору включают в себя осуществление действий по контролю и надзору, по сути, не раскрывая содержание указанных понятий. Аналогичным образом в утвержденных Правительством РФ положениях о Федеральной налоговой службе, Федеральной таможенной службе, Федеральном казначействе и иных федеральных службах признается, что перечисленные федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции по контролю и надзору. Подобный подход рождает неопределенность в трактовке содержания словосочетания «контроль и надзор». Наличие союза «и» дает основание говорить о том, что контроль и надзор – разные виды деятельности. Между тем также можно утверждать, что «контроль и надзор» – устоявшееся словосочетание, а соответствующие слова употребляются неразрывно друг от друга.
В контексте рассматриваемой проблемы интересны положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[14], который также использует понятия контроль и надзор в связке, то есть, по сути, не разделяет их. Так, в ст. 2 данного Закона содержится достаточно объемное определение понятия «государственный контроль (надзор)»[15]. С одной стороны, можно говорить о том, что в рассматриваемом случае законодатель использует понятия контроль и надзор как синонимы, с другой – употребляемое в скобках понятие «надзор» может рассматриваться как уточнение, т. е. в Федеральном закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ речь идет именно о надзоре, как форме контроля[16].
Неопределенность позиции законодателя по вопросу разграничения понятий «контроль» и «надзор» может быть проиллюстрирована положениями финансового законодательства, регулирующего отдельные направления контроля в сфере денежного обращения. Например, на основании п. 1 ст. 7 Федерального закона от 22.05.2003 № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием электронных средств платежа»
