Важные дела провинций народа должны были передаваться в сенат, который, как считалось, давал полномочия их правителям. Это было одним из древних прав, сохраненных сенатом политикой Августа.
Самое существенное различие в полномочиях между наместниками императорских провинций и проконсулами заключалось в том, что первые имели командование войсками, чего не было у вторых. Они были легатами императора, единственного полководца во всей империи. Поскольку император также был единственным проконсулом в своих провинциях, его легаты носили только титул пропреторов, даже если ранее занимали должность консула. Они носили знаки военного командования – меч и доспехи. Если их власть в провинциях была больше, чем у проконсулов, то, с другой стороны, она была более зависима от императора. Их назначение и отставка не регулировались ничем, кроме его воли. Они начинали носить знаки своего достоинства только в назначенной провинции и снимали их в момент отзыва. Они должны были немедленно покинуть провинцию в качестве частных лиц, и им предписывалось не затягивать срок возвращения, а в течение трех месяцев явиться к императору в Рим, чтобы отчитаться о своем управлении.
Эти легаты, несомненно, в качестве пропреторов, стояли во главе правосудия в своей провинции. Я не могу точно определить, насколько простиралась их власть в вопросах финансов. Они не имели, подобно проконсулам, права собирать государственные налоги. Прокураторы, о которых уже говорилось, обладали в императорских провинциях более широкими полномочиями, чем в провинциях народа, и были ответственны за этот аспект управления. И хотя они стояли ниже легатов по рангу, сомнительно, чтобы они подчинялись их приказам. Императоры охотно возвышали этих подчиненных чиновников, которые никоим образом не могли представлять для них угрозы. Иногда им даже давали власть наместников в небольших областях. Пилат, простой прокуратор, управлял Иудеей, как видно из евангельской истории.
Из всего этого описания формы правления, установленной Августом, следует, что, будучи абсолютной и монархической в военной сфере, она была смешанной в гражданской. Внутри Рима все решалось совместными действиями императора и сената. Провинции были разделены: и хотя тот, кто имеет в руках силу, всегда устанавливает законы, в обычном ходе вещей сенат свободно управлял своими провинциями, как император – своими. Даже государственная казна отличалась от фиска принцепса – различие, не имевшее реального значения, поскольку император распоряжался и тем, и другим, но это был пережиток республиканского устройства и своего рода заявление, что государство не принадлежит принцепсу, который должен рассматриваться лишь как управляющий средствами, собственность на которые сохраняла республика.
Этот дух проявлялся во всем: и хотя военная власть по своей природе подчиняет гражданскую, и хотя само течение времени неизбежно вносило изменения в некоторые частные аспекты, можно утверждать, что в целом система правления сохранялась, по крайней мере в течение многих веков, на тех же основах, что заложил Август; что империя никогда не становилась полностью монархией и всегда сохраняла память о своем республиканском происхождении.
В изложенной мной системе нового управления народу отводилось мало места, потому что права этого сословия, в котором некогда заключался суверенитет, были почти сведены на нет Августом и превращены его преемниками в пустые формальности. Единоличный правитель охотнее делится властью с знатью, чем с толпой, а чудовищные злоупотребления, которые народ допускал, обладая властью, оправдывали ее у него отнятие. Тем не менее Август, всегда стремившийся сохранить хотя бы видимость древних порядков, не пожелал отменять народные собрания: он оставил народу право избирать должностных лиц и участвовать в принятии новых законов посредством голосования – разумеется, при том условии, что он направлял действия этих собраний и приводил их к желаемому результату. Народ не сумел правильно использовать даже этот жалкий остаток власти; и когда Август оказывался в отсутствии во время выборов, почти неизбежно возникали беспорядки, которые могла усмирить только власть принцепса.
