Несмотря на то что в большинстве правовых актов о контрольно-счетных органах формулируются задачи и (или) устанавливаются сферы контроля эффективности, лишь в 30 из них (38%) определен инструмент их реализации в виде проведения проверок эффективности. В остальных же законах наиболее распространенной является формулировка, что контрольно-ревизионная деятельность осуществляется в виде комплексных ревизий и тематических проверок, в ходе которых «на основе документального подтверждения законности производственно-хозяйственной деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и федерального бюджета».[7]
Однако такое определение ревизии и проверки как формы бюджетного контроля в данном случае относится, в соответствии с зарубежной терминологией, лишь к области финансового аудита, а не аудита эффективности. В этом случае контрольно-счетный орган имеет право проводить проверки и ревизии только в отношении законности и своевременности использования государственных средств.
Во многих правовых актах о контрольно-счетных органах при определении задач в отношении эффективности использования государственных средств используются различные формулировки, которые смешивают собственно само содержание задачи с методами реализации видов деятельности и выполняемыми функциями. Так, например, применяются следующие формулировки:
организация и осуществление контроля за эффективностью…
определение эффективности…
проведение анализа эффективности…
проведение экспертизы эффективности…
оценка эффективности…
Представляется более правильным формулировать задачу контрольно-счетного органа как «определение (или оценка) эффективности использования государственных средств», поскольку «проведение анализа или экспертизы эффективности» является методами реализации экспертно-аналитической деятельности (точно так же, как проверка – контрольно-ревизионной деятельности), а «организация и осуществление контроля за эффективностью» представляет собой функцию контрольно-счетного органа.
Существуют различные определения предмета контроля эффективности. Применяются такие термины, как «расходы государственных средств», «использование государственных средств», «использование финансовых ресурсов», «расходование финансовых средств», «использование средств бюджета», однако в текстах законов не раскрывается их содержание. Очевидно, что это не просто обозначение различными терминами одного и того же понятия. Различие терминов означает прежде всего отличие их содержания, т. е. того, что входит в предмет контроля эффективности.
Вряд ли правомерно, как это имеет место во многих законах, определяя использование государственных средств как предмет контроля эффективности, добавлять к этому еще «и использование государственной собственности», которая, по сути, является составной частью государственных средств. Точно так же неправомерно определение в качестве предмета контроля эффективности «использование финансовых и кредитных ресурсов», поскольку последние являются составной частью финансовых ресурсов и между ними нельзя ставить союз «и».
Таким образом, для внедрения аудита эффективности в деятельность контрольно-счетных органов Российской Федерации необходимо формирование соответствующей правовой базы.
В большинстве законов контрольно-счетных органов отсутствуют необходимые нормы для осуществления ими в должной мере деятельности по контролю эффективности использования государственных средств.
