В статусе победителя Наполеона и вершителя судеб отдельных народов Александр I, осуществляя конституционные намерения на российских окраинах и в иных государствах, не терял надежды на преобразования государственно-правовой жизни Российской империи. Выступая с речью при открытии польского сейма, Александр I многозначительно указал на близость введения конституционных учреждений в России[18], хотя петербургская печать о том умолчала[19].
Разработка вопросов о новых конституционных учреждениях в России была связана с подготовкой проекта русской конституции, поручение о которой Александр I дал своему другу юности, императорскому комиссару в Варшаве Н. Н. Новосильцеву. Высочайшая воля исполнялась в условиях строжайшей тайны. О готовящемся проекте не знал даже родной брат царя, наместник в Польше великий князь Константин Павлович. К себе в помощь Новосильцев пригласил французского юриста и публициста П. И. Дешана. Написанный по-французски проект перевел на русский язык князь П. А. Вяземский. Первый вариант проекта под названием «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи» поступил на рассмотрение Александру I в 1819 г. и получил его одобрение.
Содержащиеся в нем конституционные идеи оказались во многом близки мыслям М. М. Сперанского и представителям европейской государственно-правовой мысли.
К осени 1820 г. окончательный текст Государственной уставной грамоты Российской империи[20] был готов. С юридической точки зрения Грамота во многом представляла собой совершенный документ: ему были характерны законченность, логичность, детальность разработок, грамотный язык изложения. Грамота наделяла императора огромными полномочиями. «Государственная власть неразделима: она сосредоточена в лице монарха», – гласила ст. 12. Исполнительная власть возлагалась на Государственный совет (Комитет министров). Была воспринята идея народного представительства. В ст. 91 провозглашалось: «Да будет российский народ отныне и навсегда иметь народное представительство». Органом такого представительства был назван Государственный сейм (Государственная дума). Он состоял из императора и двух палат: верхней – Сената и нижней – Посольской палаты. В соответствии с ст. 13 Сейм лишь «содействует» государю в государственной власти. Провозглашалось отделение судебной власти от административной. Определялось, что Верховный государственный суд функционирует в составе председателя, сенаторов и других лиц, которые назначаются царем. Мыслилось, что данный орган должен рассматривать государственные преступления и противозаконные поступки высших чиновников. Судьи должны были назначаться императором по правилам об испытании, а выборные – в соответствии с особым постановлением. Территория страны делилась на наместничества, в которые входили по несколько губерний. Возглавляли наместничество наместник и Совет наместничества. Устанавливался ряд прав и свобод подданных Российской империи.
Однако Государственная уставная грамота так и не была «дарована» народу России в качестве конституции. Историки чаще всего связывают причину этого со смертью Александра I.
В отечественной историографии дана общая оценка данного документа. Отмечается, что Государственная уставная грамота Российской империи – это определенная веха в истории российского правительственного конституционализма. Она свидетельствует о достаточно высоком уровне русской политико-юридической мысли первой четверти XIX в. Вместе с тем Государственная уставная грамота оставляла в неприкосновенности прерогативы самодержавия. Поэтому такие принципы, как народное представительство, ответственность исполнительной власти перед законодательной, разделение властей, федерация и т. п., находились в непримиримом противоречии с сильной централизованной властью в лице императора и состоявших при нем бюрократических учреждений, а главное – сохранялось крепостное право, абсолютно не совместимое с прокламируемыми свободами
