Как отмечает С. А. Авакьян, «сложность отнесения органов к ветвям власти привела к тому, что в нормативных актах некоторые из них названы просто государственными органами. Отсюда в отдельных учебниках административного права предлагают выделять органы государственной власти и государственные органы, не входящие в обозначенные в Конституции РФ системы власти».[10] Тем не менее он признает, что «это не может быть решением проблемы, наоборот, это вызывает дополнительные трудности».[11]
Не совсем ясно, в чем состоит сложность отнесения органов к ветвям власти. Суды осуществляют судебную власть, никто кроме них заниматься правосудием не может. Законодательную власть, т. е. принятие законов, осуществляют законодательные органы государства. Органы, занимающиеся исполнением законов, создания условий для их исполнения и подобной деятельностью, являются исполнительными.
В доктрине российского конституционного права существует мнение, согласно которому прокуратура не входит ни в одну из ветвей государственной власти. К примеру, С. А. Авакьян говорит о том, что «позволителен вывод о прокуратуре как о самостоятельной ветви государственной власти».[12]
Подобное высказывание С. А. Авакьяна нельзя признать верным, поскольку тогда нужно было изложить ст. 10 Конституции РФ следующими словами: Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную, судебную и прокурорскую (или надзорную).
В. М. Простова, пишет, что «попытки отнести прокуратуру к одной из ветвей власти, включая судебную, представляются, на наш взгляд, весьма непродуктивными. Анализ Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре позволяет считать прокуратуру правовым механизмом реализации полномочий главы государства как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина».[13]
Считаю, что с подобным мнением нельзя согласиться в силу следующих положений. Во-первых, согласно Конституции и Федеральному закону «О прокуратуре РФ» прокуратуру возглавляет Генеральный прокурор, а не Президент России. Здесь следует затронуть вопрос компетенции. Согласно общей теории права и государства компетенция представляет собой сочетание предметов ведения и полномочий. Компетенция одного государственного органа не должна совпадать с компетенцией другого государственного органа. Компетенция должна исчерпывающим образом определяться законом, чтобы исключить существование так называемых скрытых полномочий. Таким образом, государственные органы должны действовать по принципу: все, что не разрешено, – запрещено. В Конституции не сказано о том, что надзор за соблюдением Конституции и законов осуществляет Президент. В соответствии с Законом о прокуратуре данные полномочия осуществляет именно прокуратура Российской Федерации.
Во-вторых, Конституция и Закон о прокуратуре не содержат норм о подчинении Генерального прокурора Президенту. Статья 129 Конституции устанавливает, что систему органов прокуратуры возглавляет Генеральный прокурор. Генеральный прокурор назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента.
В-третьих, утверждение, что прокуратура находится вне какой-либо из ветвей власти, противоречит положению Конституции о разделении властей. Поскольку если какой-либо орган обладает одновременно, к примеру, законодательными и исполнительными полномочиями, то власть не разделена.
