§ 2. Политические предпосылки
К началу XIX в. существовали глубокие, структурные кризисные явления в системе государственной власти Российской империи, затронувшие высшие государственные учреждения и особенно сильно центральные учреждения государственного управления>114.
В 1801 г., к моменту вступления на престол Александра I, Правительствующий Сенат еще продолжал сохранять «значение первого и верховного установления среди всех прочих, подчиненных императору»>115.
Но, изначальная универсальная компетенция, которой был наделен Сенат в сфере законодательства, управления и суда, с момента своего учреждения, привела к концу XVIII в. к его чрезмерной перегрузке делами самого различного характера и удручающе медленной скорости их разрешения.
Это положение не смогли радикально улучшить меры, предпринятые в начале царствования Павла I – учреждение трех временных департаментов и увеличение штата канцелярии Сената>116.
Рассмотрение и разрешение законодательных и управленческих дел, не говоря уже о судебных, растягивалось на месяцы и годы.
Поэтому деятельность Сената в конце XVIII – начале XIX в. можно охарактеризовать, как полностью лишенную оперативности и динамизма.
Эта рутинность и медленность деятельности Сената была в том числе одной из причин удаления императора Павла I, с юных лет отличавшегося импульсивностью и чрезмерной деятельностью, от сенатских дел, что в свою очередь привело к усилению власти генерал-прокурора Сената (основного докладчика у императора по сенатским делам), вплоть до почти полной зависимости от него Сената>117.
Неповоротливость механизма Сената, проявившаяся еще со второй четверти XVIII века, привела к постепенной утрате им части законодательных и исполнительных функций, перешедших к различным органам (учреждениям) – Верховному тайному совету (1726–1730), Кабинету министров е.и.в. (1730–1741), Конференции при высочайшем дворе (1756–1762), Императорскому совету (18.05 – 28.06.1762), Совету при высочайшем дворе (1769–1801); и все большей специализации Сената в качестве высшего судебного органа империи.
В части законосовещательных полномочий в царствование Екатерины II выдвинулся Совет при высочайшем дворе, который фактически стал высшим законосовещательным органом империи, но в царствование Павла I значение его резко упало>118, вместе с объемом его законосовещательных полномочий. Он стал редко собираться и сосредоточил свою деятельность в основном на вопросах цензуры, торговли и промышленности.
Поэтому, к началу XIX в. Совет при высочайшем дворе сохранил свое значение высшего законосовещательного органа при императоре только номинально>119.
Значительная часть законосовещательных полномочий и практически вся высшая исполнительная власть сосредоточились в условиях экстраординарного царствования Павла I в «неформальном» узком круге особо приближенных к императору, отдельных должностных лиц>120 – генерал-прокурор Сената, руководители первых трех коллегий (Адмиралтейской, Военной>121 коллегий и Коллегии иностранных дел), министр коммерции, Государственный казначей, министр уделов, главный директор почт>122, а так же управляющий (начальник) Военно-походной е.и.в. канцелярии и военный губернатор Санкт-Петербурга (только в последние месяцы царствования Павла I и первые месяцы царствования Александра I).
