§ 1. Подготовка министерской реформы
Государственное управление Российской империи в начале XIX в., к моменту вступления императора Александра I на престол>152, находилось в кризисном положении и уже не отвечало потребностям государства.
Особенно сильно кризис затронул центральные государственные учреждения.
9 коллегий>153, 2 учреждения, имевшие статус коллегий>154, канцелярия генерал-прокурора, сосредоточившая управление внутренними делами, юстицией и финансами, и около 14 других коллежских учреждений>155, а также 10 учреждений придворного управления>156, подчиненных непосредственно императору, в совокупности составляли неповоротливый и плохо управляемый массив.
Эти учреждения, возникавшие на протяжении всего XVIII в. и еще продолжавшие действовать к 1801 г., по меткому замечанию советского историка государственных учреждений А. В. Чернова, «не сложились в централизованные отрасли управления (ведомства), существовавшие в XIX–XX вв.»>157. Их внутренняя структура отличалась неопределенностью и неединообразием.
Противоречивым был и правовой статус многих учреждений, что порождало неопределенность самого вида этих учреждений (и что делает проблематичной современную юридическую идентификацию многих из них).
Назревшая необходимость реформы государственного аппарата, вызвала проведение ряда административных преобразований: учреждение Непременного Совета в 1801 г., сенатскую реформу 1802 г., министерскую реформу 1802–1811 гг., учреждение Государственного Совета в 1810 г. В наибольшей степени реформаторская деятельность Александра I осуществилась именно в министерской реформе.
В 1801 г., спустя сорок дней со дня дворцового переворота, возведшего на престол императора Александра I, молодой император в беседе с графом П. А. Строгановым 23 апреля 1801 г.>158 выражает согласие в необходимости проведения преобразования администрации. «Что касается реформы, его величество выразился по поводу двух основных принципов. Во-первых, эта реформа должна быть исключительно делом его величества, при том, что никто не должен об этом ни догадываться, ни иметь даже мысли о согласии императора на подобное мероприятие, если конечно он не облечен особым императорским доверием. И во-вторых, правительственная реформа должна предшествовать конституционной»>159. (Непосредственной причиной и предметом этой беседы была записка «на высочайшее имя» П. А. Строганова, «Опыт изложения системы, которой надо следовать в реформе управления империей»>160.) Александр, также, согласился с тем, что преобразования должны быть разработаны специальным комитетом. «Он [Александр I] сказал мне [П. А. Строганову], что наиболее важной частью работы должно быть установление всем известных гражданских прав. Я заметил, что это связано с работой комитета; он согласился со мной»>161.
Нужно отметить, что беседа 23 апреля 1801 г. носила предварительный характер и все соображения Александра I, говоря словами П. А. Строганова «были высказаны довольно неопределенно»>162.
Следующая беседа Александра I с П. А. Строгановым, состоявшаяся 9 мая 1801 г.>163, дала более конкретные результаты. Император изъявил согласие на организацию комитета, состоящего из бывших участников великокняжеского кружка>164 – В. П. Кочубея, Н. Н. Новосильцева, П. А. Строганова и А. А. Чарторыйского
