Теория и практика регулирования земельных отношений в условиях рынка - страница 35

Следует добавить, что закон не обратил внимания на такой вопрос, как участие надзорных ведомств в контроле за оборотом земли и вообще за переменами, происходящими в правовом статусе отдельных земельных участков. Но его пробелы не ограничиваются этим.

В настоящее время, как и прежде, надзорные функции выполняют не только четыре указанных ведомства. Например, обязательные указания землепользователям может давать (а следовательно, и вторгаться в чужие владения) ветеринарная служба. Некоторые муниципалитеты (особенно в южных регионах), озабоченные распространением карантинных сорняков или насекомых-вредителей, доводят до владельцев земель некоторые свои обязательные предписания; чтобы контролировать выполнение этих предписаний, выделяются специальные инспекторы. Повсеместно за состоянием пожарной безопасности строений и земельных владений наблюдает пожарная служба.

Подобные надзорные отношения можно назвать традиционными. Вместе с тем законодательство последних лет (закон об охране животного мира) некоторые надзорные функции возлагает на органы охотничьего хозяйства. Так, выжигание старой травы, которое практикуется весной в ряде районов страны, требует согласования с этими органами, ибо если огонь распространяется на низменные места, то от него могут пострадать гнезда водоплавающих и околоводных птиц[86].

Приведенные примеры говорят о том, что регулировать функции надзорных органов в отношении землепользователей на федеральном уровне нецелесообразно или даже невозможно. Более полно и более детально, исходя из местных обстоятельств и местных традиций, это могут делать только региональные органы. На федеральном уровне уместно и необходимо регулировать отношения землепользования (и связанного с ними надзора) только в части федеральных земель (лесов, вод, недр). Это обстоятельство придает дополнительный вес требованию о скорейшем разделении в натуре публичных земель, принадлежащих России, ее регионам и местным властям.

Надо сказать, что с организационной точки зрения, возложение на специализированные государственные службы всей полноты ответственности за обеспечение земельной дисциплины в стране не вполне правильно, так как ее нарушают нередко те органы власти, которым подчинены указанные службы. Они же часто сдерживают «пыл» подчиненных им инспекторов, выявивших земельные нарушения. Фактически инспекторы могут только сигнализировать органам власти общей компетенции о выявленных ими нарушениях, но принимать (или не принимать) меры в отношении нарушителей – этот результат далеко не всегда зависит от надзорных органов[87]. Сюда же добавляются такие специфические трудности надзора, как отсутствие четких границ публичных земель разного рода (федеральных, региональных, муниципальных), а также не законченный процесс приватизации земли, в ходе которого нередко возникает аналогичный вопрос о точном проведении на местности и отражении на планах вновь возникающих границ.

Законодательство о государственном земельном надзоре (контроле) не уделяет достаточного внимания такой проблеме, как несовпадение административных границ с экологическими границами. Например, водохранилища, из которых Москва получает питьевую воду, находятся на территории Московской области. В их чистоте заинтересованы прежде всего город Москва и его санитарно-эпидемиологическая служба. Возникает два вопроса: может ли эта служба осуществлять свою деятельность за пределами своей территориальной юрисдикции, а если может, то насколько обязательны ее предписания для нарушителей? Опыт показывает, что санитарные инспекторы города «выходят» за его пределы, если им требуется обнаружить загрязнителя. Но что касается мер воздействия на нарушителей, то здесь они могут действовать только через своих коллег из области. Между тем для последних борьба с загрязнением «чужих» водохранилищ не является приоритетной задачей. В результате нередко происходит загрязнение питьевых вод, причем многие загрязнители остаются безнаказанными