Фактически только после закрепления крестьянской земли в частную собственность открывалась возможность для сделок с ней, прежде всего в виде купли-продажи[99]. Но, как известно, выход крестьян из своих земельных обществ происходил медленно, соответственно медленно раздвигались и границы для земельного рынка.
В нынешней России резко сузились возможности государства для вмешательства в земельные дела в качестве собственника. В некоторых политических кругах это обстоятельство воспринято как фронтальное умаление роли государства в хозяйственной жизни, хотя на самом деле публичные полномочия государства в части регулирования земельных отношений никаких изменений формально не претерпели. Поэтому особенно актуально выделить эти полномочия, уяснить их объем и на этом основании сконструировать концепцию государственного руководства земельным хозяйством страны в новых условиях.
О необходимости такой работы можно судить хотя бы потому, что действующее земельное законодательство далеко не всегда и далеко не последовательно различает полномочия государства как суверена и его же права как собственника земли. Последние вообще находятся в неопределенном состоянии, поскольку разграничения публичных земель в натуре практически не происходит. Нередко такое состояние молчаливо «освящается» в законодательстве[100].
С начала 1990-х годов, когда в России была узаконена частная собственность на землю, этот институт вызывал и вызывает серьезные возражения со стороны некоторых кругов общества. Одно из возражений сводится к тому, что частные земельные владения превратятся в своего рода экстерриториальные острова, не подлежащие публичному контролю, в результате чего общество окажется в зависимости от эгоистических устремлений собственников.
С теоретической стороны такие опасения неосновательны, так как государство может (а при определенных условиях должно) вмешиваться в частные владения – не в качестве собственника, а в качестве суверена, т. е. политической организации, чьи прерогативы не могут быть остановлены частными границами[101]. Однако эти опасения могут иметь под собой почву в условиях, когда государство плохо контролирует земельных собственников – либо по причине слабости соответствующего надзорного аппарата, либо ввиду неразвитости законодательства, либо по обеим причинам вместе. Если современное Российское государство не преодолеет этих недостатков, то можно ожидать, что институт частной собственности на землю будет подвергаться остракизму и не сможет встать на ноги.
Одна из областей, где указанные опасения представляются обоснованными, – земельное планирование с его известными пробелами и слабостями. Концепция государственного земельного планирования и его правовое обеспечение – это важное и необходимое условие для становления такого в целом полезного института, как частная собственность на землю. Указанная концепция включает в себя решение несколько принципиальных проблем. В своей правовой части данные проблемы можно сформулировать следующим образом:
а) что есть публичный интерес применительно к частным землям?
б) какие виды государственных (и муниципальных) ограничений на использование частной земли могут налагаться в безвозмездном порядке и где их пределы?
в) какие виды налагаемых ограничений подлежат компенсации, в каких случаях и в каких пределах?
г) если ограничения налагаются на владельцев земель – несобствеников, то подлежат ли последние действию тех же правил, что и собственники?
