В России того периода управление государственным и местными бюджетами функционировало как вертикальная система учреждений. Так, на губернском уровне территориальными органами Министерства финансов были казенные палаты, а на уездном – казначейства.
Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет их поступления и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну, выдавали деньги на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах.
Местное самоуправление осуществляли земства[5]. Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.
Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Они устанавливались государством, либо губернскими и уездными земствами. Земские сборы взимались с земель и другого недвижимого имущества, с патентов на право заниматься каким-либо промыслом. Сборы составляли более 60 % доходов земских бюджетов. Источником средств для земских бюджетов (до 25 % общих доходов) были также пособия из государственного бюджета, поскольку расширение сферы ведения земств рассматривалось как один из путей облегчения финансовых проблем государства. В этих целях в земства постепенно передавались все новые и новые задачи.
Важно подчеркнуть, что, несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.
Следует также отметить, что данному этапу развития системы местного налогообложения характерна горизонтальная модель распределения налогов и сборов между бюджетами, государственный бюджет и территориальные бюджеты (земские, городские) находились как бы в одной плоскости, за каждым закреплялись свои налоги и сборы. Такая система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти. При этом, анализируя всю массу городских сборов, напрашивается вывод, что многие из них городскими можно назвать лишь потому, что они шли на покрытие городских расходов. В сущности, они являлись только государственными, но полномочия по их сбору и использованию, в связи с недостатком собственных налогов, были переданы на городской уровень[6]. По своей природе они являлись общегосударственными платежами и не могли регулироваться городским самоуправлением. При этом основным недостатком налоговой политики в отношении органов местного самоуправления, по мнению автора, было отсутствие прав самостоятельно устанавливать ставки налогов и объекты обложения. Все эти функции принадлежали правительству, что устраняло городское общество от участия в формировании доходов территорий.
II этап. Развитие системы налогообложения в СССР.
Процессы развития местного самоуправления и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, формирование идеологии конституционализма и т. д.) были прерваны революционными событиями 1917 г. Впервые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансирования неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения.
