По воле императрицы в 1767 г. в Комиссию по составлению нового Уложения были избраны от всех сословий 652 депутата, привезшие наказы от своих избирателей. Екатерина хотела слышать откровенные голоса, познакомиться с «умоначертанием народным», но то, что она услышала, оказалось неожиданным. Дворяне в массе своей ратовали за сохранение закрытости своего сословия, купцы – права устраивать фабрики и законы, но все сошлись по двум пунктам: плохое судопроизводство и владение крестьянами, чего желали и дворяне, и купцы, и казаки. Комиссия была «временно распущена» в декабре 1768 г., но больше не собиралась. Она выполнила свою задачу. Революционный дух европейского Просвещения, воодушевлявший императрицу, уступил место имперскому духу деспотизма.
Почитательница французских энциклопедистов оставалась на троне подлинно самодержавной царицей, не готовой к изменениям в политической системе государства. Показательно, что в период обсуждения «Наказа» Александр Ильич Бибиков, избранный маршалом (председателем) Комиссии по составлению Уложения, в ответ на вопрос одного депутата, будет ли императрица вновь собирать депутатов для обсуждения новых законов или будет издавать их сама, отвечал утвердительно, что если императрица будет довольна их трудами, то и впоследствии «уже не приступит к какой-либо важной мере… на собравши снова депутатов». Оба не знали, что рядом за ширмами стола Екатерина, которая со следующего дня стала холодна к Бибикову. Кстати, тот же свободомыслящий Бибиков был против получения дворянства чиновниками по выслуге лет, считая необходимым сохранить замкнутость первого благородного сословия.
В 1785 г. последовала Жалованная грамота дворянству, дававшая монопольное право на владение крестьянами, землями и недрами, освобождение от налогов и телесных наказаний, право на устройство корпоративных губернских и уездных собраний. Тогда же опубликована Жалованная грамота городам Российской империи, регламентировавшая состав городского населения и дававшее право раз в три года собираться на Общую городскую думу, избиравшую городского голову и шесть гласных (депутатов). Крупное купечество было освобождено от подушной подати и рекрутской повинности. Но эти уступки не нарушали господствующего положения первого сословия, «благородного дворянства». Слабость нарождающейся русской буржуазии и крестьянства побудили Екатерину оставаться «дворянской царицей»: она отказалась от намерения дать Жалованную грамоту государственным (незакрепощенным) крестьянам.
Между тем, хотя крестьянство в массе своей терпеливо несло свою долю, оно использовало любую возможность для того, чтобы от нее избавиться. Петр I дозволил крепостным записываться в армию, и они хлынули туда, да так, что сразу после смерти царя указ этот отменили. При Екатерине II с появлением слухов, что господских крестьян отберут в казну, как отобрали церковных (секуляризация монастырских земель), крепостные целыми селами подавали императрице прошения об освобождении от власти помещиков.
Очевидно, что бывшие ранее восстания И. Болотникова и С. Разина были стихийными, воодушевленными лишь мечтой о «воле». В свою очередь авантюрное предприятие Е. Пугачева уже имело некое подобие программы. Оно рухнуло не только от силы царской власти, но и от непосильного величия объективно вставшей перед мятежниками задачи – освобождения крепостных и создания нового строя.
