«Контрреформа» (по крайней мере, в отношении земского избирательного механизма), действительно планировавшаяся бюрократией после роспуска комиссии Каханова, была сведена к ряду решений, призванных обеспечить усиление дворянского сословия в земствах и ограничить «выборное начало» в крестьянской курии. Однако и эта норма в ряде уездов дала впоследствии прямо противоположные результаты. По оценке Н. М. Коркунова, при упрочении представительства от дворянства (дворяне после реформы 1890 г. составляли большинство в 316 собраниях из 361) также возросло число уездных собраний, где большинство составляли гласные – крестьяне. Если в 1883–1886 гг. таких собраний было 19, то после 1890 г. их стало 25[60].
Вместе с тем среди либерально настроенной части земских деятелей реформа 1890 г. оценивалась «как отрицание всех преобразований шестидесятых годов и как стремление вернуть общественную жизнь в старое русло бесправия общества и самовластия правительства». Закрепление сословного представительства являлось, по их мнению, «принципиально неправильным, вступая в противоречие с сущностью земской идеи и с задачами земского дела»[61]. В этом их убеждало сравнение российской и европейской избирательных систем, поскольку в большинстве европейских государств уже в 1870-е гг. отказались от сословного избирательного принципа.
Итоги выборов показывали, что формирование земского представительства в соответствии с избирательной системой 1890 г. входило в противоречие с новыми основаниями социального расслоения российского общества. Цензовый механизм избрания земских гласных, существование избирательных курий, отсутствие мелкой земской единицы сдерживали развитие земств, деформировали в них представительство. Правительство медлило с земской избирательной реформой, постоянно откладывая ее. Введение новой муниципальной избирательной системы, построенной на последовательно демократических началах и отвечавшей общественным ожиданиям, стало возможным только после Февральской революции.
Временное правительство пыталось укрепить свою власть в регионах и расширить свою поддержку, в частности, в крестьянской среде[62]. С этой целью большинство председателей земских управ были назначены комиссарами Временного правительства, а земские органы самоуправления были наделены исполнительной властью и стали представлять интересы Временного правительства. В кратчайшие сроки были подготовлены и приняты новые законы о земском и городском самоуправлении: постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах, Временные правила о производстве выборов гласных городских дум (15 апреля), Положение о милиции (17 апреля), Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных и Временное положение о волостном земском управлении (21 мая), новые земское и городовое положение (9 июня) и другие законодательные акты.
Законодательство Временного правительства завершило здание земской системы самоуправления сельскими и волостными земствами. По словам Б. Б. Веселовского, «свободное, независимое от чиновничьего произвола, сельское и волостное самоуправление – это основа свободной России, это краеугольный камень демократического устройства в стране»[63]. Состав земского представительства должен был существенно измениться в результате отмены многих цензовых ограничений, введения прямых, всеобщих, равных и тайных выборов. Для волостных земств была рекомендована мажоритарная избирательная система (Временное правительство допускало использование и пропорциональной системы голосования). Уездные и губернские земства должны были формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Выборы прошли с конца июля по октябрь 1917 г., и в некоторых регионах не завершились до Октябрьской революции.
