Читать онлайн Наталия Зубаревич, Владимир Назаров - Анализ региональной антикризисной политики
© Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, 2010
Введение
Экономический кризис для власти может быть вызовом и шансом, проблемой и решением. Чем стал прошлогодний кризис для российских регионов? И как реагировали региональные власти на изменение условий их деятельности, на перелом сложившихся в течение длительного времени трендов? Как боролись с трудностями? Как решали проблемы? Как использовали шансы? Что помогало и что мешало им проводить эффективную антикризисную политику? Поиск ответов на все эти вопросы в рамках настоящего исследования проводился на основе анализа антикризисной политики шести российских регионов: Калининградской, Томской, Тюменской и Вологодской областей, Пермского края и Республики Бурятия. Данная выборка регионов не претендует на репрезентативность, хотя в ее рамках соблюдено требование географического разнообразия (названные шесть регионов относятся к четырем федеральным округам; в ней представлены регионы, имеющие различные систему расселения, структуру экономики, уровень бюджетных доходов и многие другие параметры). В то же время все выбранные регионы имеют одну общую черту: в политике региональной власти каждого из них есть своя «изюминка», свои особые подходы, которые формируют лицо региона и не позволяют перепутать его ни с каким другим.
Остановимся на характеристике каждого из включенных в исследование регионов. Три из них относятся к развитым и не получают дотаций на выравнивание из федерального бюджета. Вологодская область является монопрофильным регионом с доминированием металлургии в структуре промышленности, что делает ее развитие неустойчивым и зависимым от конъюнктуры цен мирового рынка. Ведущий центр металлургии Череповец – один из самых крупных монопрофильных городов страны, а областной центр относительно невелик по численности населения, что затрудняет развитие на основе агломерационных преимуществ. Экономика Пермского края более диверсифицирована, но и в ней преобладают отрасли по добыче и первичной переработке сырья (нефть, калийные соли, лес), велики проблемы монопрофильности промышленных городов. В то же время преимуществом Пермского края является наличие крупного регионального центра с численностью населения, близкой к миллиону. Высокие показатели Тюменской области обеспечены не столько наличием на ее территории крупного нефтехимического производства и разработкой новых, относительно небольших нефтедобывающих месторождений, сколько системой межбюджетных отношений: статус «материнской» территории создает возможности по перераспределению дохода входящих в ее состав ведущих нефтегазодобывающих автономных округов. Томская область близка к развитым регионам, выделяясь уникальной структурой экономики: помимо развитой нефтедобывающей промышленности область имеет инновационные ресурсы, сконцентрированные в одном из ведущих в стране центров высшей школы и науки – г. Томске. Вместе с тем из-за особенностей трансфертного ценообразования бюджетная обеспеченность Томской области представляется крайне низкой по сравнению с экономическим потенциалом данного региона. Калининградская область относится к среднеразвитым регионам, но в последние докризисные годы ее промышленность и в целом экономика динамично росли благодаря статусу особой экономической зоны (ОЭЗ), обеспечившему приток инвестиций и развитие новых сборочных производств импортозамещающего профиля. Однако статусные преимущества не обеспечили устойчивого развития в кризисных условиях, особенно при высоких издержках бизнеса на преодоление таможенных барьеров. Республика Бурятия также относится к среднеразвитым регионам, но к их самой отстающей группе. Дефицит инвестиций в течение многих десятилетий, удаленность и периферийное положение в сочетании с высокой стоимостью жизни не позволяют республике сократить сильное экономическое отставание.
В рамках проведенного исследования решались следующие задачи, принципиально важные как для оценки эффективности региональной антикризисной политики, так и для определения направлений и возможностей распространения лучшей управленческой практики.
Во-первых, необходимо было определить, от чего и в какой степени зависят выбранные на региональном уровне подходы к формированию антикризисной политики – от объективных обстоятельств либо намерений власти, от докризисной политики либо глубины кризисных явлений, от федеральных установок либо внутренних условий.
Во-вторых, рассматривались последствия проводимой политики: позволяла она решать порождаемые кризисом проблемы и использовать даваемые кризисом шансы, создавала базу для модернизационного выхода из кризиса либо была нацелена на возвращение к докризисному равновесию.
В-третьих, определялась цена, которую должен заплатить регион сегодня и какую он вынужден будет платить завтра за сделанный выбор из различных альтернатив антикризисной политики с точки зрения социальной стабильности, перспектив экономического развития, финансовой устойчивости и т. п.
В-четвертых, выявлялись примеры лучшей практики в проведении региональной антикризисной политики и определялись условия, при которых возможно их распространение в других регионах.
В-пятых, оценивалось влияние федеральной политики на принимаемые на региональном уровне антикризисные решения, причем меры и направления федеральной политики рассматривались с точки зрения того, насколько они соответствуют потребностям регионов в кризисных условиях, позволяют им реализовывать наи более эффективные антикризисные подходы и не создают ли искаженных стимулов в проведении региональной политики.
Насколько эти задачи решены – судить читателям.
Авторы выражают благодарность сотрудникам ИЭПП и АНХ А. Золотаревой, Д. Лободановой, Н. Мироновой, С. Жаворонкову, А. Мамедову, А. Алаеву за участие в подготовке материалов для данной работы, а также А. Чепурной и Ю. Коротковой за помощь в оформлении текста и подготовке таблиц.
Проведение исследования было бы невозможно без активного участия руководителей и сотрудников региональных органов власти шести регионов, анализ которых содержится в данной работе. Авторы выражают признательность всем представителям регионов, содействие которых позволило обеспечить информационную насыщенность и разносторонность изучения регионального опыта. В то же время авторы несут полную ответственность за содержащиеся в работе оценки региональной политики, а также за любые ошибки в тексте работы.
Глава 1. Анализ кризиса в пилотных регионах
1.1. Уровень развития и структура экономики пилотных регионов
До начала кризиса пилотные регионы имели разные уровень и динамику экономического развития. Четыре из них (Тюменская, Вологодская и Томская области, Пермский край) входят в группу относительно развитых с душевым ВРП выше среднего по стране или близким к нему (табл. 1.1). Калининградская область относится к среднеразвитым регионам, но в предкризисные годы она отличалась высокими темпами роста экономики благодаря режиму ОЭЗ. Республика Бурятия находится между среднеразвитыми и депрессивными регионами, ее душевой ВРП с корректировкой на стоимость жизни в регионе почти вдвое ниже среднего по стране.
Таблица 1.1
Отношение душевого ВРП с корректировкой на стоимость жизни в регионе* к среднему по регионам РФ, % (среднее = 100)
*Корректировка на коэффициент стоимости фиксированного набора товаров и услуг для межрегиональных сопоставлений, разработанный Росстатом.
Источник: Росстат.
Существенны различия и в структуре экономики пилотных регионов. Промышленно развитыми являются пять из них, если сравнивать душевой объем их промышленного производства со средним по РФ, – Тюменская область без автономных округов (216 %), Вологодская область (187 %), Пермский край (154 %), Калининградская (137 %) и Томская (100 %) области.
Основной вклад в промышленное производство юга Тюменской области вносит нефтегазохимия (Тобольск), с 2008 г. ведется нефтедобыча на новых Уватских месторождениях, пока относительно небольшая (2 млн). В то же время советская специализация юга Тюменской области на машиностроении для нефтегазодобычи оказалась неконкурентоспособной. Кроме того, с середины 2000-х в Тюмени юридически зарегистрированы крупные подразделения нефтегазодобывающих компаний, ведущие добычу в автономных округах. По этой причине доля промышленности юга области в 2008 г. выросла до 16 % всей Тюменской области с автономными округами по сравнению с 5 % в начале 2000-х гг.
Структура промышленности Вологодской (металлургия) и Томской (нефтедобыча) областей близка к монопрофильной, доля основной отрасли, работающей в основном на экспорт, превышает половину всего объема промышленного производ ства. Пермский край имеет более диверсифицированную отраслевую структуру, при этом ведущие отрасли его промышленности также ориентированы на мировой рынок. В Калининградской области преобладает импортозамещающая обрабатывающая промышленность, в последние годы быстро развивалось сборочное производство (электротехника, автомобили, мебель). В Бурятии большинство промышленных предприятий утратило конкурентоспособность еще в 1990-е гг., и в 2008 г. душевой объем промышленного производства составлял только 32 % среднего по стране.
Различия докризисного уровня экономического развития пилотных регионов во многом подтверждаются и различиями в доходах населения, скорректированных на региональный прожиточный минимум (табл. 1.2). Только в Вологодской области уровень доходов населения явно понижен относительно ее показателей душевого ВРП. В конечном счете это обусловлено тем, что население с более высокой заработной платой сосредоточено в Череповце. Индикатор доходов показывает, что преимущество в виде крупного экспортного предприятия слабо влияет на доходы населения области, живущего за пределами места локализации данного предприятия. С этим же связаны и относительно невысокие доходы населения Томской области, так как нефтедобыча локализована в слабозаселенной северной части, а в основной зоне расселения, на юге области, немного рабочих мест с высоким уровнем оплаты труда. Но если на территории региона даже не работают, а просто регистрируются несколько крупных подразделений добывающих компаний, как это произошло в середине 2000-х гг. в Тюменской области, то это уже позволяет резко увеличить доходы бюджета и обеспечивает более динамичный рост заработной платы и доходов населения. Следует также отметить быстрый рост доходов населения Калининградской области в докризисный период благодаря увеличению инвестиций в ОЭЗ и выводу «из тени» части доходов населения после изменения правил приграничной торговли.
Таблица 1.2
Отношение душевых денежных доходов населения к региональному прожиточному минимуму, %
Таким образом, к кризису пилотные регионы подошли в разном состоянии. Тюменская область находилась на пике благополучия. Калининградская область быстро развивалась благодаря особым условиям и притоку инвестиций. Экономика Томской области и Пермского края росла относительно стабильно, но не быстро, в Пермском крае росту препятствовал недостаток инвестиций (на треть ниже средних по стране в расчете на душу населения). При этом власти обоих регионов активно пытались ускорить экономическое развитие, создавая особую зону в Томске, улучшая систему управления в Пермском крае и т. д. Республика Бурятия резко отставала в развитии от других пилотных регионов, медленно выходя из депрессии после кризиса 1990-х гг.
Похожие книги
