1722 г. ознаменовался целым рядом царских указов, касающихся устройства государственной службы, издания законов и их исполнения. Так, указ от 17 апреля был напечатан и выставлен в Сенате и во всех присутственных местах: «Всуе законы писать, – говорилось в указе, – когда их не хранить или ими играть, как в карты, прибирая масть к масти». Понимая, что не все указы могут быть правильно истолкованы, Петр установил порядок толкования законов в Сенате, по которому следовало всем коллегиям в полном сборе «об оном мыслить и толковать под присягою, однако ж не определять, но, положа, например, свое мнение, объявлять государю». Последнее слово должно было оставаться за самодержцем.
Указом от 27 апреля была учреждена должность генерал-прокурора, который обязан был наблюдать за ходом дел в Сенате, имел право протестовать, делать замечания и наставления. Вводились также должности обер-прокуроров, а в областях – должности прокуроров. Фискалы в коллегиях и судах доносили прокурору, а в случае его медлительности через своего обер-фискала доносили генерал-прокурору.
Еще в 1720 г. Петр назначил «знатных особ», а с ними секретарей для приема челобитных, которые после приема рассылались по соответствующим коллегиям и канцеляриям, однако ошибок в определении подведомственности споров было очень много, что приводило к волоките в рассмотрении дел. Для борьбы с этим злом в 1724 г. царь ввел новое требование к служащим: военные обязаны были знать воинский артикул, а статские – генеральный регламент. С этого времени никому не позволялось отговариваться незнанием закона, никто не мог ссылаться на неведение о том, в какой суд ему следовало обращаться по своему делу.
Реформы Петра, руководствовавшегося идеями «общего блага», «государственного интереса», привели к коренным преобразованиям в государственном устройстве России, но одним из последствий этих реформ был значительный рост количества чиновников. Только в центральных органах на конец петровского царствования их насчитывалось более 3 тысяч человек.
Соответственно росли расходы на их содержание, которые казна не могла себе позволить из-за обнищания основной массы населения, не способного платить непомерные налоги. К 1723 г. недоимка таможенных сборов доходила до суммы 402 523 руб., канцелярских и оброчных – до 309 322 руб. Опустевшая казна задолжала чиновникам к концу царствования Петра I астрономическую сумму за 2,5 года>62. Возможно, это стало одной из причин провала петровской антикоррупционной кампании.
Другой, и, возможно, наиважнейшей причиной, было отсутствие нравственных и духовных начал в преобразованиях Петра. Создав много новых учреждений, стараясь изменить быт и внешность народа, Петр не изменил нравственности, не смог вдохнуть в Россию новую душу>63.
Об этом писал и Н. М. Карамзин в «Записках о старой и новой России», которую историк передал Александру I в 1811 г.: «У нас были Академия, высшие училища, народные школы, умные министры, приятные светские люди, герои, прекрасное войско, знаменитый флот и великая монархия – не было хорошего воспитания, твердых правил и нравственности в гражданской жизни»>64.
Некоторые современные исследователи указывают, что сущностью политики Петра I была бюрократизация общества и его реформы ничуть не сделали Россию современным государством, а реализовали направление тотальной бюрократизации общества
