Ипотека публичных земель - страница 15

Российская Федерация, субъекты Федерации и органы местного самоуправления, являясь публично – правовыми образованиями, не только исполняют закрепленные за ними властные полномочия, но и активно участвуют в гражданском обороте. Вместе с тем само нормативное понятие о публично-правовом образовании как таковом в Гражданском кодексе РФ отсутствует. Следует отметить, что и в практической деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в решении этого важного вопроса часто возникают проблемы. По толкованию Конституционного Суда РФ и Европейского суда по правам человека, публичные образования – это любые органы власти, осуществляющие общественно значимые функции [104]. Государство не выступает в качестве единого субъекта гражданских правоотношений, а характеризуется множественностью субъектов. К их числу относятся: Российская Федерация (федеральное государство) в целом, ее отдельные субъекты – республики, края, области, города федерального подчинения, автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65 Конституции), являющиеся государственными образованиями. Согласно ст. 73 Конституции вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного веде ния с субъектами РФ (ст. 72) последние обладают всей полнотой государственной власти. Муниципальные образования осуществляют функции местного самоуправления (ст. 131 Конституции), в связи с чем они не могут считаться государственными образованиями, но, тем не менее, обладают властными полномочиями, то есть функциями публичной власти, которыми их наделяет закон (ст. 132 Конституции). Поэтому как муниципальные, так и государственные образования СФ и РФ охватываются общим понятием публично-правовых образований. Государство и другие публично-правовые образования приобретают для себя гражданские права и создают гражданские обязанности, т.е. реализуют свою дееспособность, через свои органы (органы государственной власти или органы местного самоуправления), действующие в рамках их компетенции, установленной актами о статусе этих органов (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК). В результате их действий участниками гражданских правоотношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не органы исполнительной или законодательной власти, либо органы местного самоуправления. То есть действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, юридически являются действиями самих публично-правовых образований. При этом компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и по участию в гражданских правоотношениях, устанавливается актами публичного, а не частного (гражданского) права. Для сферы гражданского права имеет значение, прежде всего, их компетенция по использованию государственного и муниципального имущества, включая возможности его приобретения и отчуждения (распоряжения), а также компетенция в области возложения (несения) имущественной ответственности.

Следует учитывать, что речь идет о государственном и муниципальном имуществе, не закрепленном за соответствующими юридическими лицами на вещном праве, поскольку такое имущество составляет базу самостоятельного участия этих лиц в гражданском обороте. По своим собственным обязательствам государство и другие публично-правовые образования отвечают лишь той частью своего имущества, которую они не передали своим юридическим лицам (п. 1 ст. 126 ГК) и которая составляет понятие их казны. Имущество казны, состоящее из средств соответствующего государственного или местного бюджета, составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются соответствующие финансовые органы исполнительной власти и местного самоуправления. Они, как правило, и выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями для участия в гражданских правоотношениях от имени этих образований, но не от собственного имени. Так происходит, например, при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов, или при предъявлении к государственным или муниципальным образованиям имущественных требований, в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений. Таким образом, субъектами права государственной собственности выступают государственные образования в целом, то есть Российская Федерация и входящие в ее состав субъекты РФ, но не их органы власти или управления (п. 3 ст. 214 ГК). Последние выступают в имущественном обороте от имени государственного образования и в соответствии со своей компетенцией осуществляют те или иные правомочия публичного собственника (ст. 125 ГК). Субъектами права муниципальной собственности согласно с п. 1 ст. 215 ГК признаются городские и сельские поселения и иные муниципальные образования. От имени муниципального образования его правомочия в соответствии со своей нормативной компетенцией могут осуществлять органы местного самоуправления (ст. 125, п. 2 ст. 215 ГК РФ), что не наделяет их правом собственников данного имущества. Так, при отчуждении определенного государственного или муниципального имущества в частную собственность в порядке приватизации от имени муниципалитетов выступают их комитеты и фонды по управлению имуществом. При этом стороной конкретных правоотношений в юридическом смысле является само публично-правовое образование, а не его орган.