Государственность реализуется в определенных формах государства, которые могут более или менее существенно меняться в ходе истории. Но при любых изменениях государство предполагает наличие территории с границами, на которую распространяется суверенитет верховной власти. В государстве непременно есть публичная власть, отделенная от общества и представленная определенным слоем управленцев – профессионалов. Государственная власть обладает монополией на насилие и располагает специальными органами насилия – армией, полицией, службой безопасности, судом, прокуратурой и др. Государственная власть обладает исключительным правом на сбор налогов, который складывается в определенную систему. Именно система сбора налогов, а не разбойничьи набеги и поборы, является признаком государственной власти.
Государство является осознанной народом суровой необходимостью самоограничения во имя поддержания определенного внутреннего порядка и спокойствия и внешней безопасности. Оно призвано установить законы – верховные правила совместной жизни и деятельности населения и обеспечить их действие на всей территории государства, без какого-либо изъятия. На это направлены три важнейшие формы деятельности государства: законодательная, управленческая, судебная.
Древнейшая из них – управленческая деятельность – и составляет собственно предмет истории государственного управления как науки. Она пронизывает и все остальные формы, так как невозможно представить законодательную и судебную практику без административного обеспечения.
По сути дела, управление предстает как реализация основных функций государства. В связи с этим принято говорить о сферах государственной политики: аграрной, промышленной, кредитно-финансовой, оборонной или военной, торговой, образовательной, культурной и т. п. Во всех сферах присутствуют два аспекта – внутренний и внешний.
Организация государственного управления невозможна без соответствующего аппарата, структура которого претерпевала изменения. Наиболее общая классификация органов государственного управления распределяет их по уровням компетенции.
Высшие органы управления непосредственно подчинялись носителю верховной власти и в разное время в разной мере выполняли функции законодательства, верховного управления, надзора, суда. К их числу могут быть отнесены Боярская дума, Сенат, Верховный тайный совет, Государственный совет, Совет министров.
Центральные органы государственного управления исполняли распоряжения верховной власти и находились под контролем высших органов. Они могли иметь как отраслевой, так и многоотраслевой характер. К их числу относятся дворцы, приказы, коллегии, министерства. В XIX в. появились отраслевые ведомства со своими как центральными, так и местными подразделениями.
Местные органы управления включали как собственно государственные органы, так и органы общественного управления или самоуправления. Они подразделялись по функциям, административно-территориальному или национально-территориальному признаку.
Важным и очень слабо изученным аспектом истории государственного управления в России является технология управления и тесно связанная с ней история управленческой мысли. Управленческий процесс – продукт деятельности конкретных людей, облеченных властью, – государственных деятелей. Личностные мотивы управленческих решений во все времена имели огромное влияние на государственные дела. Особенно решения верховных правителей и иных выдающихся государственных мужей. Об этом свидетельствуют даже те скудные сведения, которые дошли до нас из глубины веков. Пожалуй, это наиболее сложная из проблем истории государственного управления.
