Читать онлайн Артем Четвериков - Миграционное право Европейского союза

© Четвериков А. О., 2018

© ООО «Проспект», 2018

ВИС – Визовая информационная система

ВТО – Всемирная торговая организация

ГАТС – Генеральное соглашение по торговле услугами

ГАТТ – Генеральное соглашение по тарифам и торговле

ДЕС – Договор о Европейском Союзе

ДФЕС – Договор о функционировании Европейского Союза

ЕАСТ – Европейская ассоциация свободной торговли

ЕАЭС – Евразийский экономический союз

ЕИБ – Европейский инвестиционный банк

ЕОУС – Европейское объединение угля и стали

ЕРК – Европейская рамка квалификаций для образования и обучения на всем протяжении жизни

ЕС – Европейский Союз

ЕУИ – Европейский университетский институт

ЕЭП – Европейское экономическое пространство

ЕЭС – Европейское экономическое сообщество

НДС – налог на добавленную стоимость

ОВПБ – общая внешняя политика и политика безопасности

ООН – Организация Объединенных Наций

ПВД – правосудие и внутренние дела

ПСБП – пространство свободы, безопасности и правосудия

СИС – Шенгенская информационная система

Союз – Европейский Союз

СССР – Союз Советских Социалистических Республик

Фронтекс – Европейское агентство пограничной и береговой охраны

ЮНЕСКО – Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

С – серия «Информация и сообщения» Официального журнала Европейского Союза

ECTS – Европейская система передачи кредитов

EES – Система въезд/выезд

EURES – Европейская сеть служб занятости

FADO – Европейская система архивирования снимков (фальшивые и подлинные документы)

JO – Официальный журнал Европейского Союза

L – серия «Законодательство» Официального журнала Европейского Союза

PRADO – Онлайновый публичный реестр подлинных документов на поездку и удостоверений личности

Возникновение и развитие Европейского Союза является результатом воплощения в жизнь идеи Объединенной Европы, которая под разными названиями и в разных вариантах (Христианская Республика Европы, Евромонархия, Соединенные Штаты Европы и др.) продвигалась европейскими политиками, учеными, общественными деятелями со времен Средневековья (И. Бентам, В. Гюго, И. Кант, И. Подебрад, А. Сен-Симон и др.)[1].

В практическую плоскость европейская интеграция перешла в середине XX в. В 1949 г. был образован Совет Европы, который к началу XXI в. превратился в подлинно континентальный альянс почти всех европейских стран, включая Россию (с 1996 г.). Политико-правовые механизмы Совета Европы, однако, оказались недостаточно эффективными для реализации крупномасштабных интеграционных проектов, за исключением разработки комплекса общеевропейских стандартов защиты прав человека и основных свобод, надгосударственный контроль за соблюдением которых осуществляет Европейский Суд по правам человека в г. Страсбурге[2].

Формирование Европейского Союза (ЕС, Союз) началось в 1950-е гг. Прообразом ЕС стали три Европейских сообщества, созданные для развития европейской экономической интеграции в форме общего рынка (ныне единый внутренний рынок ЕС) на основе делегирования государствами части своих суверенных прав европейским институтам – наднациональным органам власти этих организаций (ныне институты ЕС).

Сначала появилось Европейское объединение угля и стали – ЕОУС (учредительный договор подписан в 1951 г. Бельгией, Италией, Люксембургом, Нидерландами, Францией и ФРГ – государствами-основателями ЕС, вступил в силу 25 июля 1952 г.).

Затем возникли Европейское экономическое сообщество – ЕЭС, впоследствии переименованное в Европейское сообщество[3], и Европейское сообщество по атомной энергии – Евратом (учредительные договоры подписаны теми же государствами в 1957 г., вступили в силу 1 января 1958 г.).

Планировалось также создать Европейское оборонное сообщество, но учредительный договор последнего, подписанный в 1952 г., не вступил в силу ввиду отказа парламента Франции дать согласие на его ратификацию (остальные государства-основатели договор ратифицировали).

С 1970-х гг., продолжая развивать взаимную экономическую интеграцию, государства – члены Европейских сообществ сформировали дополнительные организационные структуры, координирующие их мероприятия в сфере внешней политики и борьбы с преступностью: Европейское политическое сотрудничество, функционирующее с 1970 г., и группа «ТРЕВИ» на уровне министров внутренних дел, созданная в 1975 г.[4]

Именно на основе Европейских сообществ и вышеупомянутых дополнительных структур в конце XX в. был учрежден Европейский Союз как организация, призванная развивать интеграционные процессы во всех сферах общественной жизни (организация общей компетенции). Учредительный договор ЕС был подписан в 1992 г. и вступил в силу 1 ноября 1993 г.

Современный вид ЕС приобрел спустя еще примерно полтора десятилетия: 1 декабря 2009 г., когда вступил в силу Лиссабонский договор 2007 г. (неофициальное название – Договор о реформе ЕС), который перенес в учредительные документы ЕС ключевые положения проекта Европейской конституции, подготовленного в начале XXI в.[5]

ЕС выступает наследником и полным правопреемником бывших Европейских сообществ, за исключением Европейского сообщества по атомной энергии (Евратома). Евратом функционирует сегодня как формально самостоятельная европейская интеграционная организация в сфере атомной энергетики, но фактически выступает составной частью ЕС: включает те же самые государства-члены и управляется институтами ЕС (собственных руководящих органов Евратом не имеет).

Главным результатом интеграционных мероприятий ЕС, проведенных с момента основания Европейских сообществ, является превращение совокупной территории входящих в него государств в «пространство без внутренних границ» (фр. espace sans frontieres interieures; англ. area without internal frontiers), т. е. территорию, где могут свободно передвигаться люди, а также создаваемые ими материальные и нематериальные блага.

Пространство без внутренних границ сначала было создано в экономической сфере – «общий рынок» Европейских сообществ, в настоящее время – «внутренний рынок» Европейского Союза, также называемый единым рынком ЕС или, неофициально, единым европейским рынком:

«Внутренний рынок охватывает пространство без внутренних границ, в котором согласно положениям Договоров [учредительных документов ЕС][6] обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» (ст. 26 Договора о функционировании Европейского Союза 1957 г. – бывшего Договора об учреждении Европейского экономического сообщества).

На рубеже XX–XXI вв. пространство без внутренних границ наряду с экономическим приобрело гуманитарное и правоохранительное измерение под названием «пространство свободы, безопасности и правосудия»:

«Союз предоставляет своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением» (ст. 2 Договора о Европейском Союзе 1992 г.).

В развитие учредительных документов ЕС европейские институты издают текущее законодательство, устанавливающее детальные правила регулирования миграционных процессов как внутри ЕС, так и в отношениях со странами, не входящими в его состав, к числу которых относится и Россия (третьи страны/третьи государства).

Вместе взятые, нормы учредительных документов, текущего законодательства и других правовых актов ЕС, которые регулируют внутреннюю и внешнюю миграцию, составляют миграционное право Европейского Союза.

На теоретическом уровне миграционное право может рассматриваться в качестве комплексной отрасли права ЕС.

Как отрасль миграционное право имеет собственный предмет правового регулирования – общественные отношения, связанные с въездом и выездом, пребыванием и проживанием граждан одного государства на территории другого. Субъектами подобных отношений выступают как граждане государств – членов ЕС, одновременно обладающие сегодня наднациональным гражданством Союза, так и граждане третьих стран, а также апатриды – лица без гражданства, которые обычно приравниваются ЕС в правах и обязанностях к гражданам третьих стран.

Будучи комплексной отраслью, миграционное право представляет собой синтез (сочетание) норм классических отраслей в части, относящейся к регулированию миграционных правоотношений – конституционного права, административного права, трудового права, права социального обеспечения, уголовного права и некоторых других.

Наконец, в качестве отрасли права ЕС его миграционное право подчиняется общим принципам, присущим этой правовой системе в целом. Важнейшие из них были установлены Судом Европейского Союза еще в 1960-е гг.:

• принцип примата (верховенства) права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов;

• принцип прямого действия права ЕС в отношении физических и юридических лиц.

В современной судебной практике Суда Европейского Союза сущность права ЕС как интеграционной правовой системы определяется следующим образом:

«Учредительные Договоры Союза, в отличие от обычных международных договоров, создали новый правопорядок, обладающий собственными институтами, в пользу которого его государства-члены ограничили во все более широких сферах свои суверенные права и субъектами которого являются не только государства, но также их граждане ‹…›

Право Союза характеризуется тем, что оно проистекает из автономного источника, образуемого [учредительными] Договорами, своим приматом по отношению к правовым системам государств-членов, а также прямым действием всей совокупности положений, подлежащих применению к их гражданам и к ним самим ‹…›

Достижение целей Союза ‹…› опирается на комплекс основополагающих положений, таких как положения, предусматривающие свободу передвижения товаров, услуг, капиталов и лиц, гражданство Союза, пространство свободы, безопасности и правосудия, а также конкурентную политику. Эти положения, являющиеся составной частью системы, присущей Союзу, структурированы таким образом, чтобы вносить вклад – каждое в своей специфической сфере и со своими особыми чертами – в осуществление процесса интеграции, который для самого Союза является смыслом существования» (заключение Суда от 18 декабря 2014 г. по проекту соглашения об условиях присоединения ЕС к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод)[7].

Миграционно-правовые нормы содержатся во всех видах источников права ЕС.

Источники первичного права, играющие для ЕС роль конституции, закрепляют принципы и другие основополагающие правила, в том числе в плане наделения европейских институтов компетенцией осуществлять правовое регулирование внутренней и внешней миграции.

К этим источникам относятся, прежде всего, учредительные документы ЕС, вместе обозначаемые словом «Договоры» (с большой буквы): один краткий (55 статей) – Договор о Европейском Союзе (ДЕС) 1992 г., другой подробный (свыше 350 статей), детализирующий содержание первого – Договор о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) 1957 г.

Оба Договора действуют сегодня в редакции Лиссабонского договора о реформе ЕС 2007 г. (последний, как отмечалось выше, представляет собой набор поправок, т. е. не предназначен для самостоятельного применения) и имеют одинаковую – высшую – юридическую силу в праве ЕС.