Устойчивость кавказской «обособленности» на протяжении всей второй половины XIX века, как представляется, обуславливалась далеко не только личными качествами представителей региональной администрации, но и искусством бюрократической интриги администрации, заинтересованной в защите своих интересов на Кавказе. Иначе сложно объяснить, к примеру, столь резкую перемену во взглядах А.А. Шепелева, который буквально за несколько месяцев до своего назначения на Кавказ, предлагал отменить военно-народную систему, а в Тифлисе, превратился в её убеждённого соперника>259.
Паспортная система служила для администрации Терской области излюбленным средством стеснения даже хорошо ей известных лиц>260. Терские горцы, в случае появления своего за Кубанью или в других частях Российской империи без паспортов, считались бродягами и злоумышленниками и как таковые наказывались>261.
Сложившаяся к началу XX века система административного управления в Кубанской и Терской областях всё заметнее приходит в противоречие с укрепляющимися на Северном Кавказе капиталистическими отношениями. Наиболее уязвимой её частью являлось устранение не войскового населения от реального участия в управлении>262. Неразделённость функций управления отдельными отраслями народной жизни, нередко отсутствие специальных знаний у должностных лиц, невозможность, и иногда и нежелание охватить вниманием все стороны жизнедеятельности населения, наложенные на его инерцию и консерватизм, вызванные различными запретами, становились тормозом в хозяйственном, культурном развитии местностей военно-народного управления. Для улучшения ситуации требовалось внесение изменений в судебное устройство, особенно по части влияния административной власти на судебные решения, но при использовании достоинств народного суда с его представителями от населения и учётом местных обычаев. Ликвидация военно-народного управления должна была повлечь за собой реорганизацию судебной системы. Принципиальным было бы выведение суда из сферы влияния административной власти, а это связывалось с распространением на край Указа от 12 декабря 1904 года, обязывавшего строго соблюдать в судопроизводстве внутренних губерний России принципа разделения административной и судебной властей>263.
После восстановления наместничества генерал-адъютантом И.И. Воронцовым-Дашковым были подвергнуты критике недостатки военно-народного управления>264. Наместник полагал неуместным до сих пор существовавшее полновластие военного ведомства в Кубанской и Терской областях, где численность гражданского населения даже превышала казачье население. «Военные губернаторы и окружные начальники с их помощниками, – считал наместник, – состоя на службе по военному ведомству, ныне уже являются представителями не армии, а чисто гражданского управления, и функции их не заключают в себе ничего военного, а представляются только объединёнными в руках этих должностных лиц функциями обычных губернских и уездных управлений»>265. И.И. Воронцов – Дашков внёс предложение о применении к соответствующим местностям системы губернского управления, выработанной для внутренних районов России. А в основу плана реформирования сельского управления мыслилось положить земский принцип, начала действительного самоуправления.
Напомним, что согласно «Положению о губернских и уездных земских учреждениях»(1864), в национальных районах (Польша, Кавказ и др.) земства не вводились
