Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография - страница 2

Земские органы стали правопреемниками упраздненной власти наместников, поэтому к ним перешел большой объем государственно-властных полномочий, что в большой степени предопределило возможность контроля за их деятельностью со стороны государства, а не местного населения.

Установление системы приказно-воеводского управления на местах стало следствием реформы местного самоуправления в XVII веке. Воевода имел большие права и обязанности. При этом, так как его права строго не регламентировались, имелись большие возможности для злоупотреблений и произвола. Являясь лицом государственным, воевода руководил деятельностью и органов местного самоуправления.

Фактически к середине XVII века губное самоуправление было ликвидировано, а сформированные выборные дворянские советы действовали под руководством воевод.

Второй этап – с XVII века до начала XVIII века.

Проведенные Петром I реформы существенно затронули и институт местного самоуправления. В 1699 г. им был создан новый орган местного самоуправления – Бурмистрская палата, состоявшая из избираемых лиц – бурмистров. Несколько позже Бурмистрская палата была переименована в ратушу. В других городах учреждались выборные земские избы, состоящие из бурмистров.

Нужно отметить, что бурмистры подчинялись не воеводе, а ратуше (земской избе) и несли ответственность перед нею за исполнение своих исполнительно-распорядительных полномочий.

В результате реформы 1718–1724 гг. во главе управления всех органов городского самоуправления России встал Главный магистрат, действовавший как коллегия. В городах существовали и другие органы самоуправления – городские магистраты, посадские сходы, которые созывались старостами. Старосты наделялись исполнительно-распорядительными функциями и председательствовали на посадских сходах, перед которыми несли ответственность.

Однако созданная система очень быстро показала свою несостоятельность. «Новая система местного управления была закреплена инструкцией 12 сентября 1728 г., которая усиливала власть воевод и губернаторов: уездный воевода подчинялся провинциальному, а тот – губернатору, который сносился с центральными учреждениями. Губернаторы и воеводы осуществляли свои функции через канцелярии, а с 1763 г. каждому губернатору для содействия в исполнении законов была дана воинская команда. С начала 60-х годов в подчинение губернаторам и воеводам попали и полицмейстеры. Восстановленные в 1743 г. магистраты и ратуши тоже подчинялись губернаторам и воеводам»^>10.

В результате проведенных реформ выборные органы местного самоуправления и их должностные лица фактически стали зависимыми «инструментами правительства». Данная система была существенным образом реформирована в середине XVIII века во время правления императрицы Екатерины II, которая предоставила провинциям и общинным сообществам большее количество правомочий. Основными документами, призванными закрепить эти реформы, выступили «Жалованная грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г.^>11, «Городовое положение» 1785 г.^>12 Ответственность общинных учреждений наступала перед вышестоящими государственными институтами.

Ответственность в такой системе была вертикальной: нижестоящий подчинялся вышестоящему и перед ним же нес ответственность. Можно утверждать, что уже с периода кормлений органы местного самоуправления стали нести ответственность перед государством. Такой вид ответственности, как ответственность перед населением, отсутствовал.