Муниципально-правовая ответственность: проблемы теории и практики. Монография - страница 3

Следует отметить, что поскольку полномочия, осуществлявшиеся выборными органами и должностными лицами органов местного самоуправления в рассматриваемые нами периоды носили в большей или меньшей степени государственно-властный характер, то центральная власть вполне закономерно оставила за собой право контроля и возложения ответственности на органы местного самоуправления. Формы и методы контроля постоянно изменялись, однако стабильной оставалась возможность центральной власти оказывать разностороннее воздействие на органы власти на местах.

Этот этап вкратце можно охарактеризовать преобразованием государственного управления в Российской империи на основе реформ Петра I и на основе реформ Екатерины II.

Реформы Петра I связаны с существенным изменением системы центральных и региональных органов государственной власти, попыткой отделить судебную власть от органов исполнительной власти; продолжающимся развитием института ответственности органов публичной власти, явившимся результатом государственного контроля; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления как отдельного вида государственного контроля, но наличием определенных мер ответственности указанных субъектов.

Реформы Екатерины II связаны с созданием дворянских органов самоуправления, разделением компетенции между органами управления провинций и уездов, с одной стороны, и земских учреждений и органов городского самоуправления – с другой; множественностью судебных и квазисудебных органов; продолжающимся развитием института государственного контроля со стороны органов исполнительной власти, судебной власти и прокуратуры; отсутствием судебного контроля за органами местного самоуправления в связи со все еще существующим соединением органов исполнительной власти (государственных и земских) с судебными учреждениями.

До XVIII века, по мнению А. В. Ахрамеева^>13, происходили постепенное формирование российской государственности, основанной на разделении властей по горизонтали и вертикали, и становление и видоизменение системы органов местного самоуправления. В то же время отсутствовали как четкое обособление органов местного управления от органов центрального государственного управления, так и самостоятельность судебной власти; не было также общего государственного контроля за органами местного управления.

Третий этап – с начала XVIII века до середины XIX века.

Коренные реформы местного управления были осуществлены Александром II. Вслед за крестьянской реформой 1861 года были объявлены земская реформа 1864 г., близкая ей по содержанию городская реформа 1870 г. и судебная реформа 1864 г.

Для заведования делами, относящимися к местному хозяйству и нуждам каждой губернии и каждого уезда, образовывались губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялись Положением о губернских и уездных земских учреждениях, утвержденном Александром II 1 января 1864 года. Уездные земские учреждения состояли из уездного земского собрания и уездной земской управы^>14.

Земские учреждения, осуществляя эти функции, не обладали самостоятельной властью. Для того чтобы приводить в исполнение свои решения, они должны были обращаться к полицейским, т. е. государственным органам.

Деятельность земских органов самоуправления была поставлена под контроль правительственных органов в лице местных губернаторов и министра внутренних дел. Последним было предоставлено право приостанавливать исполнение тех постановлений земских собраний, которые, по их мнению, были «противны законам или общим государственным пользам». Постановления земских собраний по некоторым вопросам нуждались в формальном утверждении губернатора или министра внутренних дел.