Читать онлайн Алевтина Тимошенко - Практика применения законодательства, контролируемого антимонопольными органами. Учебное пособие

Данное пособие явилось результатом рабочих встреч, проводимых с 2011 г. с работниками территориальных управлений ФАС России, на которых обсуждались различные вопросы применения права. Как правило, каждая встреча предварялась словами о том, что предлагаемые мной ответы не являются официальной позицией Федеральной антимонопольной службы, а являются личным суждением, основанным на подходах, выработанных судебной практикой. Многие из поставленных на рабочей встрече вопросов требуют специального изучения и анализа и не могли быть рассмотрены подробнее с учетом обозначенного формата мероприятия. Также прошу обратить внимание на то, что обсуждаемые со специалистами проблемы касались в основном отрицательной для антимонопольных органов судебной практики, но не потому, что они часто проигрывают в судах. Вовсе нет, статистика свидетельствует как раз об обратном. Просто «нас приближают к истине отрицательные, а не подтверждающие примеры» (Нассим Николас Талеб).

Буду рада, если кому-то моя работа окажется полезной.

Частью 2 ст. 23.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9 настоящего Кодекса, рассматриваются судьями в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение судье. Вместе с тем ч. 3 указанной нормы установлено, что дела об административных правонарушениях, которые указаны в ч. 1 и 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов.

Каким образом разрешить противоречия между положениями ч. 2 и 3 ст. 23.1 КоАП РФ?

Как антимонопольный орган должен определять подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ, при передаче дела на рассмотрение в суд в связи с принятием «третьего антимонопольного пакета»?

При передаче дела в суд о привлечении к административной ответственности необходимо исходить из положений, закрепленных в ст. 23.1 КоАП РФ. В указанной норме решены вопросы и подведомственности, и подсудности. По общему правилу дела об административных правонарушениях, предусмотренные КоАП РФ, подведомственные судам общей юрисдикции, рассматривают мировые судьи. Подведомственность и подсудность дел мировым судьям определяется путем исключения категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных судов, военных судов и арбитражных судов. Подведомственность арбитражным судам дел о привлечении к административной ответственности установлена абзацами третьим и четвертым (введены Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ) ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ. При этом следует учитывать, что дела по правонарушениям, перечисленным в абзаце третьем указанной нормы, подведомственны арбитражным судам только в том случае, когда соответствующие правонарушения совершены юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Поскольку в абзаце четвертом ничего не сказано о субъектном составе правонарушителей, следует исходить из того, что предусмотренные в нем составы подпадают под исключительную юрисдикцию арбитражного суда независимо от наличия или отсутствия статуса лица, занимающегося предпринимательской или иной экономической деятельностью. В эту категорию дел включена и ст. 14.9 КоАП РФ о незаконном ограничении конкуренции, предусматривающая, в том числе, дисквалификацию должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства.

О невозможности рассмотрения судами общей юрисдикции дел, отнесенных законом к исключительной компетенции арбитражного суда, неоднократно высказывались высшие судебные инстанции, включая Верховный Суд РФ (п. «д» и «е» ч. 3 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 № 5). Соответствующее разъяснение дано до принятия Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ, еще больше расширившего компетенцию арбитражного суда, что ни в коем случае не меняет общего правила об «остаточном» принципе рассмотрения дел судами общей юрисдикции, а именно: суды общей юрисдикции рассматривают все дела, отнесенные к компетенции судов, за исключением дел, рассматриваемых военными и арбитражными судами.

Не должно вводить в заблуждение изложение абзаца второго ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, которым установлено, что дела об административных правонарушениях, указанные в ч. 2 настоящей статьи и производство по которым осуществляется в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих дисквалификацию лиц, замещающих должности федеральной государственной гражданской службы, должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, должности муниципальной службы, рассматриваются судьями районных судов. Санкция статьи, устанавливающая ответственность за административное правонарушение в виде дисквалификации лиц, может быть применена судьями районных судов к иным различным составам административных правонарушений, перечисленных в ст. 3.11 КоАП РФ.

В то же время при определении подведомственности дел арбитражным судам следует учитывать, что положения ч. 3 ст. 23.1 Кодекса применяются с учетом положений ч. 1 и 2 указанной статьи. Это означает, в частности, что рассмотрение дел о привлечении лиц к административной ответственности за совершение правонарушений, которые предусмотрены статьями, перечисленными одновременно в ч. 2 и ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, осуществляется административными органами, если они не передали такие дела на рассмотрение в арбитражный суд, или арбитражным судом, если ему соответствующие дела административными органами переданы.

При этом административные органы при рассмотрении указанных дел не вправе назначать те виды наказаний, назначение которых отнесено к исключительной компетенции судей. Поскольку, как следует из положений ст. 3.11 Кодекса, дисквалификация назначается только судьей, если административный орган посчитает необходимым применить именно такое наказание, дело передается для рассмотрения в арбитражный суд.

Таким образом, разъяснения ФАС России, данные в п. 22 письма от 27.12.2011 № ИА/48801 о применении «третьего антимонопольного пакета», в частности, касающиеся того, что решение о дисквалификации должностных лиц за нарушение антимонопольного законодательства с момента вступления в силу Федерального закона от 6 декабря 2011 г. № 403-ФЗ будет осуществляться арбитражными судами по правилам, предусмотренным главой 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, основаны на правильном толковании закона.

Как правильно определить подсудность дел об административных правонарушениях?

При решении вопросов подведомственности, подсудности и в целом порядка рассмотрения дел, связанных с применением законодательства об административных правонарушениях, следует различать две категории дел: дела о привлечении к административной ответственности (главы 22–29 КоАП РФ) и дела, возбуждаемые по жалобам лиц, привлеченных к административной ответственности, на постановления (решения) органов и должностных лиц. Кроме того, необходимо иметь в виду, что вопросы подсудности административных дел, рассматриваемых судами общей юрисдикции и арбитражными судами, решаются судами по-разному.

Как указал Верховный Суд РФ в п. 1 постановления от 24.03.2005 № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса об административных правонарушениях», порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе подведомственность и подсудность дел, определяется Кодексом об административных правонарушениях. При определении подсудности дел о привлечении к административной ответственности судами общей юрисдикции необходимо учитывать закрепленное в ст. 29.5 КоАП РФ общее правило о том, что такие дела рассматриваются по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Если правонарушение совершено в форме бездействия, то местом его совершения следует считать место, где должно быть совершено действие, выполнена возложенная на лицо обязанность (подп. «з» п. 3 постановления).

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 30.1 Кодекса постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в районный суд по месту рассмотрения дела.

Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством (ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ). Это же правило следует отнести и к делам, связанным с привлечением к административной ответственности арбитражными судами.

Как указал Высший Арбитражный Суд РФ в п. 14 постановления ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании решений административных органов рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным Арбитражным процессуальным кодексом с особенностями, установленными в его главе 25 и федеральным законом об административных правонарушениях.

Таким образом, исходя из системного толкования ст. 189, 202, 207 АПК РФ, п. 14 постановления ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 выстроена следующая иерархия применения процессуального законодательства арбитражными судами: вначале применяются положения арбитражного процессуального законодательства, а затем (субсидиарно) Кодекс об административных правонарушениях.

При решении вопроса о подсудности дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует руководствоваться положениями ч. 2 ст. 189, ст. 203 и ч. 1 ст. 208 АПК РФ.

Так, в силу ст. 203 АПК РФ заявление о привлечении к административной ответственности подается по месту нахождения или месту жительства лица, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, а не по месту совершения правонарушения или по месту нахождения административного органа. Если же лицо привлекается к ответственности за правонарушение, совершенное вне места его нахождения или жительства, то заявление может быть подано по месту совершения административного правонарушения. Таким образом, мы видим, что законодатель установил альтернативную подсудность дел о привлечении к административной ответственности в случае, если место нахождения (жительства) лица, в отношении которого составлен протокол, и место совершения правонарушения не совпадают. Тогда возникает вопрос, за кем выбор?

В таких случаях, согласно п. 1 постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 № 10 (в редакции постановления от 10.11.2011 № 71), если административное правонарушение совершено вне места нахождения юридического лица, в том числе связано с деятельностью филиала (представительства), расположенного вне места нахождения юридического лица, или места жительства физического лица, выбор между арбитражными судами, которым подсудно дело по заявлению о привлечении к административной ответственности, принадлежит административному органу.