Именно поэтому даже более четкое формулирование в каких-либо нормативных документах понятия «обязательных требований» еще не является решением проблемы избыточного административного воздействия контрольно-надзорных органов на хозяйствующих субъектов и граждан.
На практике же главным недостатком в работе контрольно-надзорных органов при проведении проверок предпринимателями называется требование предоставления избыточного, по сравнению с законом, числа документов (56 % опрошенных респондентов[126]).
В настоящее время отсутствие должного правового регулирования обязательных требований, являющихся предметом проверки в ходе контрольно-надзорных мероприятий, относится к системным проблемам осуществления контрольно-надзорных функций органами государственной власти и органами местного самоуправления.
К наиболее существенным проблемам в этой области относится несовершенство и непрозрачность этих требований, которые заключаются в том, что подконтрольные и поднадзорные субъекты не знакомы с исчерпывающим перечнем обязательных требований, исполнение которых у них могут проверить; сохраняется практика, когда обязательные требования не опубликованы в установленном порядке; во многих отраслях применяются нормативные правовые и распорядительные акты СССР и РСФСР, содержащие морально устаревшие требования, не отвечающие современному уровню развития экономики, науки и техники; отсутствие связи многих проверяемых обязательных требований с безопасностью товаров, работ, услуг[127].
Так, некоторыми исследователями отмечается, что «в сфере ветеринарии, карантина растений и семеноводства остро стоит проблема неясности и нечеткости формы обязательных требований. В этой области действует множество правил, принятых органами и организациями СССР и РСФСР с неясным правовым статусом, сведения об официальной публикации которых отсутствуют. Некоторые обязательные для применения правила и инструкции изданы только в виде книжных публикаций»[128].
Действительно, в России продолжает действовать значительный массив актов, содержащих обязательные требования технического характера советского периода. Некоторые из них никогда официально не публиковались, издавались в виде книг (а не нормативных актов), приняты не органами государственной власти, а подведомственными научными организациями или структурными подразделениями. Всего в справочно-правовых системах значатся более 3 тыс. неотмененных нормативных технических документов, изданных до 1 января 1990 г. Многие требования к процессам производства, содержащиеся в таких актах, устарели настолько, что сами инспекторы органов контроля применяют их выборочно[129].
Указанные проблемы серьезным образом влияют на качество контрольно-надзорных функций, поскольку органы государственной власти и местного самоуправления и их должностные лица имеют своей целью найти как можно больше нарушений обязательных требований в деятельности проверяемых субъектов, чтобы применить наиболее серьезные меры принудительного воздействия и санкции административной ответственности. Это во многом обусловливает так называемую «эффективность» их деятельности, когда количество проведенных проверок должно с лихвой подкрепляться мерами принудительного воздействия (приостановкой или запретом деятельности) и наложенными мерами административной ответственности (может быть, как возбужденными делами об административных правонарушениях, так и вынесением постановлений о привлечении к административной ответственности).
