По смыслу ст. 6 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен для того, чтобы в финансовом отношении обеспечивать реализацию полномочий органов в пределах сфер деятельности этого публично-правового образования. Значит, средства любого бюджета, во всяком случае, не могут расходоваться на цели, не согласующиеся с нормативно установленными сферами деятельности соответствующего публично-правового образования и полномочиями его органов.
Сферы деятельности РФ и ее субъектов – предметы их ведения – разграничены Конституцией РФ (ч. 3 ст. 11, ст. ст. 71–73, 76 Конституции РФ), а полномочия федеральных и региональных органов по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов – прежде всего Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[246] (далее – Закон № 184-ФЗ), иными федеральными законами[247] и утвержденными федеральными законами договорами о разграничении полномочий[248]. Что касается сфер деятельности муниципальных образований – вопросов местного значения – и полномочий органов местного самоуправления, то они определены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[249] (далее – Закон № 131-ФЗ).
Рассматриваемая модель разграничения сфер деятельности публично-правовых образований и полномочий их органов создает основу для регулирования бюджетных правоотношений. Нередко Верховный Суд РФ (далее – ВС РФ) в своих актах прямо отмечает, что нормами БК РФ «установлен подход, в соответствии с которым расходная часть каждого уровня бюджета бюджетной системы Российской Федерации формируется строго в соответствии с основными принципами разграничения полномочий между различными уровнями государственной власти»[250].
Согласно ст. ст. 13–15 БК РФ федеральный бюджет предназначен для исполнения расходных обязательств РФ, региональный – расходных обязательств субъекта РФ, местный – расходных обязательств муниципального образования. Расходным обязательством в силу ст. 6 БК РФ является обусловленная нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанность публично-правового образования предоставить средства из своего бюджета. Таким образом, по смыслу ст. ст. 6, 13–15 БК РФ бюджет конкретного публично-правового образования предназначен исключительно для исполнения имущественных обязанностей этого публично-правового образования.
Согласно ст. ст. 84–86 БК РФ в качестве оснований возникновения подобных обязанностей выступают:
1) принятие нормативных правовых актов при осуществлении собственных полномочий[251];
2) принятие нормативных правовых актов при осуществлении чужих[252] – а именно переданных – полномочий;
3) заключение договоров (соглашений) от имени соответствующего публично-правового образования при осуществлении его органами своих собственных полномочий.
Получается, что публично-правовое образование вправе принимать на себя обязанности, исполняемые за счет средств своего бюджета, то есть самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств путем издания нормативных правовых актов и заключения от своего имени договоров (соглашений) лишь в рамках нормативно установленных сфер своей деятельности и полномочий своих органов.
