Читать онлайн Виталий Кикавец, Е. Вдовин - Публичные закупки в России: интересы, конкуренция, ценообразование

© Кикавец В. В., Вдовин Е. Ю.,2021

© ООО «Проспект», 2021

РФ – Российская Федерация.

ВАС РФ – Высший Арбитражный Суд Российской Федерации.

ВС РФ – Верховный Суд Российской Федерации.

КС РФ – Конституционный Суд Российской Федерации.

БК РФ – Бюджетный кодекс Российский Федерации.

НК РФ – Налоговый кодекс Российской Федерации.

ГК РФ – Гражданский кодекс Российской Федерации.

Закон № 94-ФЗ – Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (утратил силу с 01.01.2014).

Закон № 44-ФЗ – Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Закон № 223-ФЗ – Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Закон № 135-ФЗ – Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации.

ПСЗРИ – Полное Собрание Законов Российской Империи.

СССР – Союз Советских Социалистических Республик.

НМЦК – начальная (максимальная) цена контракта.

ЭТП – электронная торговая площадка.

Регулятор и контролер сферы закупок – Минфин России и ФАС России.

ЕИС – единая информационная система.

ЭТП – электронная торговая площадка.

ГИС – государственные информационные системы.

КБК – код бюджетной классификации.

ЛБО – лимит бюджетных обязательств.

ГРБС – главный распорядитель бюджетных средств.

Тот, кто контролирует денежную массу любой страны, является полным властелином ее промышленности и торговли… А когда вы поймете, как просто вся экономическая система так или иначе контролируется несколькими влиятельными людьми, вам не понадобится объяснять, где причины депрессий и инфляций.

Инаугурационная речь Дж. Гарфилда. 1881 г.[1]

Череда нескончаемых изменений и новаций в сфере публичных закупок[2] в Российской Федерации вызывает закономерные вопросы о степени понимания органами законодательной и исполнительной власти проблем правового регулирования ценообразования и конкуренции в их теоретическом и практическом аспектах. Ситуацию также усугубляет отсутствие концепции правового регулирования указанной сферы.

Одно дело, если на недостатки правового регулирования ценообразования и конкуренцию, на отсутствие вообще какой-либо концепции правового регулирования и финансового обеспечения публичных интересов товарами, работами, услугами за счет бюджетных средств указывают ученые. Но так сформировалась современная российская действительность, что ученых и практиков чиновники, уполномоченные на регулирование и контроль сферы закупок[3], не замечают и не слышат, не читают подготовленные и изданные научные труды и аргументированные предложения. В результате – массив нормативных правовых актов, постоянные изменения и «регуляторные новации», фактически превратившие правовое регулирование сферы закупок в упорядоченный хаос.

Кто только из политиков и чиновников не высказывался о проблемах с «качеством» российского законодательства о закупках. Не желая углубляться в их точки зрения и высказывания, приведем лишь несколько цитат из посланий главы государства – Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации:

– 2010 г.: «Я не буду сейчас «демонизировать» известный всем 94-й закон, его все критикуют, но ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями. По самым скромным оценкам, нецелевые расходы, включая и прямое воровство, и «откаты», и просто нецелевые расходы, составляют не менее триллиона рублей»[4];

– 2012 г.: «Настоящей «питательной зоной» для коррупции стали госзакупки. Прошу парламент ускорить принятие закона о федеральной контрактной системе. Причем важнейшее значение имеет аудит эффективности и целесообразности бюджетных расходов, закупок государства и госкомпаний, а также публичная отчетность о ходе и результатах исполнения госконтрактов»[5].

В 2013 г. на смену Закону № 94-ФЗ[6] был принят Закон № 44-ФЗ[7], однако и он неоднократно привлекал внимание Президента Российской Федерации В. В. Путина:

– 2018 г.: «Он несовершенный, этот закон, он и в области искусства так работает, и там свои были претензии к нему, и в этой связи видоизменения вносились и вносятся. И здесь можем внести изменения. Но мне бы очень не хотелось, чтобы кто-то прикрывался этим 44-м законом только для того, чтобы заниматься манипуляциями на рынке… А это, похоже, так иногда и происходит»[8];

– 2019 г.: «Появляются искусственные барьеры в виде технических заданий, «иногда и под конкретного зарубежного производителя», и таким образом другие компании «задвигаются на периферию» и не имеют шансов выигрывать в конкурсах… Они подчас не могут даже участвовать в конкурсах, так прописывают условия конкурсов. Побеждают в данном случае не лучшие, а свои, далеко не с оптимальными предложениями, с высоким риском срыва заказа. Такую сомнительную практику прошу прекратить, пресечь. Получить заказы должен не тот, кто ближе к распорядителю средств, а тот, кто дает лучшие предложения и по качеству, и по цене, и по надежности»[9].

Несмотря на ярко выраженную и четко указанную позицию Президента Российской Федерации В. В. Путина, подходы к правовому регулированию Закона № 44-ФЗ, а также предложения Минфина России, ФАС России изобилуют процедурными административными нормами, зачастую игнорирующими экономическую целесообразность и не способствующими эффективному расходу средств бюджета. О несостоятельности данных подходов регулятора и контролера сферы публичных закупок свидетельствуют факты значительного увеличения случаев злоупотреблений и коррупции, возросшее число судебных споров, связанных с качеством исполненного обязательства, а также в целом практика реализации публичных закупок за последние восемь лет действия Закона № 94-ФЗ и шесть лет действия Закона № 44-ФЗ, претерпевшего более 68 (шестидесяти восьми изменений)!

Отсутствие концепции правового регулирования и целеполагания, системного подхода к ценообразованию в сфере закупок предопределили тему настоящей монографии, поскольку основной целью публичных закупок является своевременное и полноценное удовлетворение публичного интереса, выраженного в форме публичной потребности в товарах, работах, услугах.

Аудитор Счетной палаты РФ А. А. Каульбарс отмечает: «Система госзакупок по-прежнему характеризуется преобладанием неконкурентных способов закупок (около 70 %), неизменным уровнем конкуренции (около трех заявок на лот) и недоверием участников рынка… На практике создать эффективную систему регулирования всего «жизненного» цикла закупок так и не удалось»[10].

В условиях недостаточного финансирования, дефицита бюджета необходимо акцентировать внимание на политике правового регулирования финансового обеспечения публичных потребностей в товарах, работах, услугах, которая, как мы полагаем, не ограничивается исключительно расходом средств бюджетов разных уровней, что, безусловно, требует дополнительного научного осмысления.

В разработанном Минэкономразвития России в апреле 2013 г. «Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года» было предусмотрено повышение эффективности государственных закупок в части реализации комплекса мер по формированию Федеральной контрактной системы, в которой регулирование государственного заказа будет осуществляться на всех этапах его осуществления – от планирования до оценки результатов проведенной закупки[11]. При этом в планы модернизации и развития госзаказа было включено:

– создание системы управления крупными проектами;

– создание на федеральном уровне уполномоченного органа, наделенного функциями по централизованной закупке для нужд значительного количества заказчиков типовых, регулярно приобретаемых категорий товаров, работ, услуг;

– осуществление передачи независимым организациям функции по определению пределов колебаний начальных цен по наиболее распространенным позициям стандартной номенклатуры госзакупок;

– создание внешней независимой автоматизированной системы контроля за работой электронных площадок, позволяющей регистрировать и хранить данные обо всех юридически значимых действиях участников электронных аукционов;

– создание системы стимулов к повышению качества исполнения обязанностей по размещению заказа;

– использование при закупке НИОКР стимулирующих контрактов;

– создание библиотеки типовых контрактов и информационной системы мониторинга исполнения государственного заказа;

– обеспечение публикации хода реализации государственных контрактов в сети Интернет с учетом ограничений, связанных с обеспечением государственной тайны.

С нашей точки зрения поставленные задачи малоэффективны для достижения цели эффективного расхода бюджетных средств и полноценного обеспечения публичных потребностей в товарах, работах, услугах.

Ключевое значение публичных закупок трудно переоценить. Если рассматривать их в ключе реализации общественного интереса, то они, по сути, обеспечивают одновременно как имущественный публичный интерес – приобретение необходимых обществу товаров, работ, услуг с последующим их рациональном использованием, так и финансовый публичный интерес – эффективный расход бюджетных средств, обеспечивающий заказчику получение своевременного, в полном объеме качественно выполненного контрагентом обязательства по их минимальной стоимости[12].

Наличие средств бюджета, возможность отдельных чиновников и иных должностных лиц распоряжаться указанными средствами, определять и фактически устанавливать цены от имени и в интересах государства в лице того или иного заказчика всегда в России относились к коррупционным рискам повышенной опасности. Так, под предлогом закупок, обеспечивающих публичные потребности, могла приобретаться либо низкокачественная или устаревшая продукция, либо продукция по изрядно завышенным ценам у «приближенных» к ответственному за закупки лицу поставщиков. Варианты подобных злоупотреблений в сфере закупок весьма разнообразны и постоянно пополняются все новыми, более сложными для выявления и контроля способами[13].

Полагаем, что представленное исследование будет способствовать более глубокому пониманию читателями сущности публичного интереса и его выражение через публичные потребности в товарах, работах, услугах сквозь призму конкуренции, с учетом которой будут представлены подходы к ценообразованию в закупках.

Монография подготовлена при информационной поддержке справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».