Читать онлайн Анастасия Парфенчикова, Эдуард Войтенко - Регулирование GR и лоббизма в России: Статус-кво или поиск новых решений

Знак информационной продукции (Федеральный закон № 436-ФЗ от 29.12.2010 г.)

Редактор: Оксана Шишмаренкова

Руководитель проекта: Анна Туровская

Арт-директор: Татевик Саркисян

Корректоры: Наталья Сербина, Яна Татнинова

Верстка: Белла Руссо

Все права защищены. Данная электронная книга предназначена исключительно для частного использования в личных (некоммерческих) целях. Электронная книга, ее части, фрагменты и элементы, включая текст, изображения и иное, не подлежат копированию и любому другому использованию без разрешения правообладателя. В частности, запрещено такое использование, в результате которого электронная книга, ее часть, фрагмент или элемент станут доступными ограниченному или неопределенному кругу лиц, в том числе посредством сети интернет, независимо от того, будет предоставляться доступ за плату или безвозмездно.

Копирование, воспроизведение и иное использование электронной книги, ее частей, фрагментов и элементов, выходящее за пределы частного использования в личных (некоммерческих) целях, без согласия правообладателя является незаконным и влечет уголовную, административную и гражданскую ответственность.

* * *

Благодарности

Выражаем искреннюю благодарность и глубокую признательность нашим коллегам, клиентам и партнерам за сотрудничество. Наша совместная работа дает нам бесценную возможность развиваться и накапливать профессиональный опыт, вдохновляет на реализацию новых проектов, включая эту книгу.

Мы ценим ваш вклад в развитие профессионального сообщества и надеемся, что в дальнейшем продолжим формировать и продвигать высокие стандарты профессий лоббиста и GR-специалиста.

Желаем всем процветания и успехов!

Введение

Институт лоббизма выступает важным элементом демократической политической системы. Он направлен на гармонизацию разнополярных интересов в процессе разработки и принятия государственных решений. Лоббисты выстраивают мосты между частными субъектами и уполномоченными должностными лицами – гарантируют представительство бизнес-сообщества и многочисленных социальных групп на разных уровнях государственной власти, а также защиту их интересов. По сути, формируется площадка для частно-публичного диалога между всеми заинтересованными сторонами.

Лоббистские технологии способны положительно влиять на политические процессы в государстве. С одной стороны, институт лоббизма позволяет обеспечить доступ к участию в государственном управлении представителей общественности, бизнеса и некоммерческого сектора. С другой – профессиональные лоббисты содействуют органам государственной власти в реализации их полномочий и могут стать прочной опорой в поиске новых подходов к сбалансированному и эффективному регулированию общественных отношений.

Однако, несмотря на неоспоримые ценности института лоббизма, эта деятельность в России испытывает серьезные проблемы. Прежде всего сохраняется тенденция отрицательного восприятия профессии лоббиста в социуме. А при отсутствии формальных правил частно-публичного взаимодействия включаются механизмы непрозрачного лоббирования отдельных групп интересов. Это негативно сказывается на поддержании цивилизованного диалога с государством и формировании институционального представительства частных интересов, тормозит развитие рынка лоббистских услуг, который в России является частью общей GR-индустрии.

Одним из способов решения этих проблем могло бы стать регулирование лоббистской деятельности – этическое и правовое. Попытки регламентировать ее в России пока не увенчались успехом, специальных законов о лоббизме нет. Профессиональное лоббистское сообщество находится на этапе формирования и еще не создало организационных и этических правил своей деятельности. Политические лидеры периодически высказываются о положительной роли лоббизма в демократическом обществе, но ни официальных решений, ни актуальной законодательной инициативы по этому вопросу не принято.

В конце 2023 г. компания Baikal Communications Group провела социологическое исследование российской GR-индустрии[1], которое показало, что часть GR-специалистов поддерживают идею регулирования института лоббизма и GR-услуг: 55 % опрошенных выступают за регулирование, 45 % – против. Хотя перевес голосов небольшой, мы полагаем, что результаты исследования – хороший повод вновь поднять вопрос о предпосылках и перспективах разработки правового и (или) этического регулирования лоббизма и переосмыслить предшествующие подходы к его решению.

Эта книга посвящена исследованию моделей регламентации лоббизма, принятых в мировой практике, оценке целей и пределов регулирования лоббистской деятельности в России, поиску оптимального механизма к определению правил и стандартов прозрачного и добросовестного лоббирования. Мы не предлагаем готовых решений – скорее, приглашаем изучить существующие концепции регулирования и обдумать возможности их реализации в свете перспектив развития профессий лоббиста и GR-специалиста, а также рынка GR- и лоббистских услуг в России[2].

Мы понимаем, что регулирование всего лишь один из возможных элементов стратегии, которая обеспечит цивилизованное лоббирование. Важно также, чтобы все вовлеченные субъекты этой сферы общественных отношений были готовы вносить свой вклад в создание среды этичного и эффективного представительства частных интересов в органах власти. Поэтому мы надеемся на заинтересованность в этой теме как профессионального сообщества, так и государства, поскольку объединение экспертных знаний и усилий может привести к действительно взаимовыгодному частно-публичному сотрудничеству для поддержания политического равновесия, экономического развития и благоприятного социального климата в стране.

Часть I

Общие понятия:

Предмет, предпосылки, цели регулирования лоббизма и GR

Для решения вопроса о наиболее эффективном подходе к регулированию GR- и лоббистской деятельности необходимо прежде всего оценить ключевые аспекты этой комплексной темы.

Во-первых, определим предмет регулирования – очертим круг общественных отношений, на которые будет направлено действие регуляторных правил.

Во-вторых, важно оценить предпосылки регулирования – объективные основания, наличие которых свидетельствует о целесообразности внешнего контроля представительства групп интересов в органах государственной власти.

В-третьих, выбор того или иного механизма регулирования требует конкретизации целей, то есть ответа на вопрос: для чего регламентировать лоббизм и GR?

В-четвертых, следует изучить возможные негативные последствия регулирования лоббистской деятельности.

Исследование этих вопросов создаст канву дальнейшего разговора о поиске оптимального подхода к развитию практик институционального и прозрачного лоббирования в России.

Глава 1

Предмет регулирования лоббизма и GR

Прежде чем рассуждать о наиболее подходящих способах регулирования GR и лоббизма, нужно прояснить сами понятия: какие общественные отношения включены в сферу охвата этих терминов? Кроме того, важно учитывать, как такие общественные отношения раскрываются с учетом национальных особенностей конкретной политико-экономической среды, то есть как организована российская индустрия GR- и лоббистских услуг.

То, что лоббизм и GR касаются взаимодействия частных и публичных интересов и влияния на государственные решения, лежит на поверхности этих понятий, но не дает исчерпывающего представления о них. Обе сферы являются многофункциональными видами деятельности, которые нередко пересекаются между собой. Кроме того, лоббизм – это сложное политико-правовое явление, сущность которого зависит от многих факторов: исторического периода, государственного и политического устройства конкретной страны, типа экономической системы и уровня экономического развития, межполитического и социального климата.

Поэтому при выборе наиболее подходящего метода контроля важно определить, какие именно аспекты этих комплексных направлений будут входить в предмет регулирования. Именно характер, особенности, социальная и правовая природа общественных отношений, подлежащих регламентации, отражают логику регуляторного воздействия. В этом смысле общественные отношения, во-первых, должны поддаваться организационному контролю с помощью правовых или иных нормативных средств. Во-вторых, они должны нуждаться в нем: объективная необходимость регулирования предполагает как социальную значимость отношений, так и невозможность их гармоничного развития при помощи других социальных норм[3].

Исходя из этого, предлагаем разграничить и определить понятия GR и лоббизма, а также рассмотреть их с точки зрения организационно-функционального устройства и развития рынка этих услуг в России.

1.1. Что такое лоббизм

Мировой науке известны самые разные теории лоббизма[4], например:

● теория групп и лоббизм;

● теория элит и лоббизм;

● плюралистическая теория и лоббизм.

А исследователи этого феномена предлагают множество определений. В частности, лоббизм рассматривается как:

● система взаимосвязи государства и общества[5];

● институт политической системы, представляющий собой процесс продвижения частных интересов в органах государственной власти[6];

● совокупность норм, регулирующих взаимодействие частных субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие решений[7];

● процесс приведения формальной власти в соответствие с властью фактической[8].

На практике подход к понимаю лоббизма в большей степени сводится к тому, насколько лояльно к лоббизму относится само государство. Например, лоббизм может быть официально признан в качестве формы сотрудничества власти с представителями бизнеса и общественности, и тогда понятие и основы лоббистской деятельности напрямую устанавливаются в законодательстве страны. При отсутствии специального закона лоббизм может быть определен на основании правил саморегулирования: в этом случае профессиональное лоббистское сообщество самостоятельно создает нормы своей деятельности, оформляя их в этический кодекс. Если лоббизм полностью отрицается государством как способ выстраивания частно-публичного диалога и продвижения групп интересов, как это было, в частности, в Советском Союзе или как это до сих пор действует в отдельных штатах США, любые его определения будут иметь исключительно негативную окраску.

Такое многообразие подходов к понимаю лоббизма позволяет сделать вывод о том, что это комплексное явление, которое можно рассматривать с различных точек зрения. С одной стороны, лоббизм – это общественно-политический институт, то есть форма институционального представительства, подчиненная нормам общественного взаимодействия. С другой стороны, лоббизм обозначает набор специальных технологий, которые в совокупности составляют лоббистскую деятельность, направленную на продвижение интересов отдельных групп в органах государственной власти с целью влияния на принятие политических и регуляторных решений.

Лоббизм как общественно-политический институт

Лоббизм – это один из элементов политической системы государства, который отвечает за поддержание ее общего развития и стабильности. В качестве гаранта демократии и формы самоорганизации гражданского общества институт лоббизма выполняет ряд важных функций.

Вперед