Россия. Путь к Просвещению. Том 2 - страница 23

Представляя проект реформы Сената, Панин призывал, чтобы каждый из вновь создаваемых департаментов принимал решения в коллегии, состоящей «не меньше как из пяти сенаторов». Единогласные решения той или иной департаментской коллегии должны были «почитаться… равно как бы всем сенатом то учинено было» [СИРИО 1867–1916, 7: 215–216]. Любой важный вопрос, который не мог быть решен единогласно, передавался генерал-прокурору Сената, которому предписывалось при решении проблемы «поступать весьма осмотрительно» [СИРИО 1867–1916, 7: 216]. По замыслу Панина, обер-прокурор (глава департамента) был вправе попытаться разрешить спорный вопрос внутри департамента, однако разногласия между обер-прокурором и сенаторами или противоречия между сенаторами, оставшиеся неразрешенными после обсуждения в департаменте, должны были передаваться на обсуждение всего Сената. В этом случае генерал-прокурор имел право по своему усмотрению созвать полное собрание Сената для обсуждения и решить дело большинством голосов [СИРИО 1867–1916, 7: 215–216]. Правовые решения Сената «для всяких новых и в департаментах не трактованных еще государственных дел» должны были совершаться «по государственным уставам и в силе законов». Если же новаторские толкования полностью выходили за рамки положений действующего свода законов, то генерал-прокурор должен был доложить об этом самодержцу [СИРИО 1867–1916, 7: 216].

Таким образом, Панин предложил новое место для российского законотворчества (Императорский совет), новые процедуры принятия законов (составление проектов в ведомствах под руководством статских секретарей, официальное представление и обсуждение этих проектов в Императорском совете, подписание монархом и контрасигнирование статскими секретарями), новые процедуры рассмотрения возможных конфликтов между новыми и старыми законами («право» статских секретарей доносить государю о таких коллизиях). Панин также преобразовал сенат в орган, в котором сочеталась эффективность малых групп (коллегии из пяти человек), контроль одного администратора (генерал-прокурора или обер-прокурора) и широкое обсуждение (на пленарных заседаниях сената).

План Панина выходил далеко за рамки косметических изменений императорской бюрократии, но он не вводил разделения власти на самостоятельные ветви, как это предполагалось в работах Локка и Монтескьё, а также в «Комментариях к законам Англии» английского юриста Уильяма Блэкстона (1766–1770). Императорский совет Панина представлял собой законодательный орган, члены которого назначались монархом, заседания проходили в его присутствии, а решения не имели юридической силы, если не были подписаны государем; при этом каждый из статских секретарей совета «с портфелем» выполнял исполнительную роль в государственной бюрократии. В Сенате Панина смешивалась юридическая функция толкования законов с исполнительной функцией надзора за их исполнением. Таким образом, в Императорском совете и в Сенате исполнительные, законодательные и судебные функции скорее были намеренно смешаны, а не разделены.

Согласно проекту манифеста, представленному Паниным на подпись Екатерине, общая цель предлагаемого закона заключалась в укреплении государства, то есть в том, чтобы «непоколебимо утвердить форму и порядок, которыми, под императорскою самодержавною властию, государство навсегда управляемо быть должно» [СИРИО 1867–1916, 7: 210–211]. Как предполагалось, проект должен был обезопасить власть от людей, которые «стараются возлагать на счет собственнаго государственнаго самоизволения все то, что они таким образом ни производили» и избавить ее от пороков, «которые по временам внедривались во все течение правления» [СИРИО 1867–1916, 7: 205, 209]. Панин отмечал, что поспешно проведенные Петром реформы, несмотря на их масштабное влияние на Россию, оказались неспособны «привести к совершенству гражданское государственное установление». Преемники Петра пытались решить проблемы государства путем принятия краткосрочных мер, которые, «не получая силы прочности, переменою времен или сами упадали, или подвергались руководству припадочных и случайных людей». Панин сетовал, что при Елизавете государство управлялось «одними персонами и их изволениями без знаний и вне мест» [СИРИО 1867–1916, 7: 210].