Современные проблемы организации публичной власти - страница 69

В современных условиях главный акцент сделан на сдерживание каждой из властей и всех ветвей в совокупности от чрезмерного давления на общество, от превышения полномочий. Поэтому в данном аспекте с системой «сдержек и противовесов» в своем целевом назначении смыкается сдерживающая практика институтов гражданского общества и международных (транснациональных) структур.

Содержание целого ряда статей Конституции, посвященных правовому положению Президента России, в дальнейшем послужило основой для возникновения проблем в ходе установления баланса полномочий между федеральными органами государственной власти.

Особая роль Президента как субъекта с неопределенным, но, несомненно, «верховным» конституционным статусом следует, в первую очередь, из положений ч. 3 ст. 80 Конституции, где указано, что он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства», а также из ст. 90. Конституционный Суд подкрепил руководящую позицию Президента в отношении других «ветвей» власти, указав в Постановлении от 29 ноября 2006 г. № 9-П, что основные направления внешней и внутренней политики, определяемые Президентом, обязательны для всех органов публичной власти[120]. Хорошо известно, что первый Президент России, активно используя потенциал ст. 90, издавал нормативные указы, имеющие ту же юридическую силу, что и федеральные законы. Эта практика, как уже было отмечено, получила поддержку в постановлениях Конституционного Суда, принятых в 1994, 1996 годах. Данное полномочие, как известно, позволяло в случае отклонения представленного Президентом в Государственную Думу законопроекта, принять по тому же вопросу указ. Указы принимались и в тех случаях, когда законодатель не успевал за потребностями времени. Так, в частности, Президентом были приняты документы о совершенствовании работы СМИ, о правах и льготах военнослужащих, в отношении мер по предотвращению коррупции, по охране прав граждан при распространении рекламы и др.[121]

В своих отношениях с законодательной властью, помимо упомянутого полномочия в правотворческой сфере, в период до 2000 года Президент активно использовал свое право отлагательного вето[122], а также приобретенное им благодаря поддержке Конституционного Суда право возвращать законопроекты (которые нельзя считать законами, принятыми Государственной Думой), минуя процедуру вето[123]. В последующий период законопроекты, исходящие от Президента, без затруднений проходили через Федеральное Собрание, и востребованность права вето уже резко сократилась, что совсем не является удивительным, принимая во внимание состав палат Парламента, максимально близкий Президенту по политическим взглядам[124]. При этом, на протяжении пятого созыва Государственной Думы (2007–2011 годы) не глава государства, а Правительство было более активным субъектом законодательной инициативы. Количественно законодательные инициативы Правительства РФ превысили президентские в 4 раза – по вновь принятым законам и почти в 5 раз – по внесению изменений в действующие законодательные акты[125]. Организационная зависимость Государственной Думы от Президента, и, в конечном счете, зависимость от него в принятии решений обеспечивается и полномочиями главы государства по назначению выборов в нижнюю палату, а равно – по ее досрочному роспуску.

Позиции Федерального Собрания в системе власти, обозначенные нормами Конституции, заметно слабее, чем у главы государства, но помимо уже упомянутых инструментов воздействия на российский парламент, которыми располагает Президент, упоминания также заслуживают и другие нормы, установившие пределы активности законодателей. Это положения Конституции о возможности проведения референдума (по предметам ведения общим с законодательным органом), о выборах депутатов, об избрании Президента народом, наличие у Конституционного Суда права признавать принятые Федеральным Собранием законы и другие нормативные акты не соответствующими Конституции. Однако наиболее серьезным ограничением автономии российского законодательного органа стало даже не какое-либо из названных конституционных предписаний или «подразумеваемое полномочие» Президента, а создание фактически однопартийной системы, под контролем которой оказалась как вся «властная вертикаль», так и любой из горизонтальных срезов публичной власти в России. Пока эта иерархически организованная политическая сила сохраняет свое влияние, юридические инструменты, направленные на ограничение исполнительной и «президентской» ветвей власти, Федеральному Собранию явно не понадобятся.