Читать онлайн Александр Бурмистров - Становление и развитие института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв. Историко–правовое исследование

© Александр Анатольевич Бурмистров, 2020

ISBN 978-5-4498-9850-0

Создано в интеллектуальной издательской системе Ridero

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА В РОССИИ В XVII – НАЧАЛЕ XXI ВВ.

(ИСТОРИКО—ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ)

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования обусловлена происходящей в стране крупномасштабной кампанией по реформированию важнейших отраслей жизнедеятельности государства: политических, социально—экономических, правовых, духовных основ российского общества. Изменениям подвержено все: отношения собственности, способ распределения ресурсов, мотивация, цели и средства экономического развития, ценностные ориентации населении, экономические и социальные институты. По итогам реформ, урегулированным нормами права, государством гарантированы частная собственность, свободные экономические отношения, характеризующиеся наличием конкуренции, равенством сторон, свободным доступом на рынок и таким же выходом из него.

Вторым фактором, обуславливающим актуальность представленной темы, является то, что все органы государственной власти, государственные учреждения удовлетворяют свои потребности в товарах, работах и услугах через госзакупки, расходуя тем самым колоссальные объемы средств бюджетов всех уровней. По официальным оценкам, объем ежегодных закупок государственного сектора составляет около 13 триллионов рублей1.

Последние несколько лет в нашей стране осуществляется планомерная интенсивная работа по совершенствованию системы формирования, размещения и реализации государственного заказа, данный вопрос активно обсуждается руководством страны2, научной общественностью и практическими работниками, все это показывает то, что институт госзакупок находится в центре внимания органов государственной власти и управления, а также общественности. Так, в последние годы появились федеральные законы от 21 июля 2005 г. №94—ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»3 и от 5 апреля 2013 г. №44—ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»4.

Вместе с тем, реалии действительности показывают, что существующая система регулирование государственного заказа остается не совершенной и не эффективной, обилие существующих проблем констатируют недостижимость выполнения поставленных ранее целей. Так сохраняют актуальность проблемы эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции5, обеспечения гласности и прозрачности размещения госзаказов и др., поскольку существуют институциональные предпосылки для коррупции и злоупотреблений при расходовании бюджетных средств6, свидетельством которых являются в этой сфере громкие коррупционные скандалы последних лет7.

Наконец, особую актуальность исследованию придает, тот факт, что Россия вступила во Всемирную торговую организацию8. В частности, перед государством стоит задача по реализации существующих мировых стандартов, это касается и правил размещения заказов для государственных нужд. Некоторые эксперты считают, что вступление России в ВТО может обернуться для страны катастрофическими последствиями – ее экономическое развитие пойдет по пессимистическому сценарию9. Базисом механизма размещения госзаказа является его нормативно—правовое обеспечение. От того, насколько точно, корректно, полно и правильно будет регламентирован процесс размещения госзаказа зависит не только успешность функционирования данного механизма на практике, но и правильное развитие экономики России, формирование бюджетной политики, и главным образом развитие страны в целом.

Таким образом, выявление проблем в сфере госзаказа и разработка прозрачных и всем понятных правил размещения госзаказов становится все актуальнее. Часто во избежание различного рода коллизий и достижения скорейших результатов используется слепое копирование зарубежного опыта. Практика показала, что подобное реформирование не способно создать эффективно действующий в современных российских условиях институт государственного заказа, ибо всякое изменение требует учета российских исторических традиций. Все это в поисках ответов на волнующие сегодня вопросы заставляет нас обратиться к прошлому.

Изучение организационно—правовых основ государственного заказа, исследование его принципов и задач с момента его зарождения позволяет учитывать предыдущий опыт и извлекать уроки из допущенных в прошлом ошибок. Первые нормативные правовые акты, из найденных, регулирующие государственный заказ в России относятся к XVII веку. За этот период был накоплен огромный опыт, созданы методы и приемы работы, которые используются и в настоящее время. К сожалению, не все из них освещены в научной литературе должным образом.

Настоящее исследование позволит, с одной стороны, восполнить имеющийся в юридической литературе пробел, а с другой – положительно повлиять на выработку стратегических направлений законотворческой деятельности в данной области и практику реализации современного законодательства этой сферы.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы правового регулирования размещения госзаказа давно привлекают внимание исследователей. Традиции изучения этой темы стали закладываться еще в трудах представителей дореволюционной правовой и исторической науки. Преимущественное внимание в них уделялось накоплению фактического материала, проблемам, связанным с эволюцией законодательства в сфере размещения госзаказов. С XVIII века С. М. Соловьев, В. О. Ключевский, А. В. Красик, Б. И. Элькин и другие исследовали общетеоретические вопросы отечественного права; военное законодательство Петра I, кодификации военного законодательства, тенденции развития права в целом, в том числе в сфере размещения госзаказа. Заметный вклад в разработку представленной темы внесли К. П. Победоносцев10, исследовавший вопросы истории законодательства о подряде с казной, Г. Ф. Шершеневич, рассмотревший договор государственного подряда и И. М. Тютрюмов11, систематизировавший законы гражданские с разъяснениями Правительствующего Сената и комментариями русских юристов.

В советский период указанные вопросы по—прежнему подвергались исследованию классиками отечественной цивилистики, которые начали изучать проблемы госзаказа еще в дореволюционной России: Д. И. Мейер, И. А. Покровский, Г. Ф. Шершеневич и другие. Значительный вклад в исследование правового регулирования хозяйственной деятельности в СССР, в том числе по правовому регулированию правоотношений по договорам поставки для государственных нужд внес автор многочисленных исследований по гражданскому праву, профессор О. С. Иоффе.

Вопросы гражданского права и хозяйственных отношений в области госзаказа освещались в периодической печати12, изданиях учебного толка: С. С. Алексеева, Н. И. Клейна, С. Н. Братусь совместно с Л. А. Лунц и др.

Несмотря на проявленный интерес советской общественности и ученых к институту госзаказа, нам не удалось найти полных, комплексных работ того периода, освещавших путь трансформации правил размещения госзаказов, практики их применения и реализации.

В постсоветский период, с переходом страны к рыночным отношениям, возрос интерес к проблемам истории развития и становлении отечественного института государственного заказа. Исследователей заинтересовали обзор исторических данных, периодизация становления и развития института госзаказа, анализ опыта проведения торгов и его специфика в различные периоды истории Отечества, а также особенности национального законодательства. Особенно актуальным рассмотрение проблем данного института стало в 2000—х годах. Именно тогда появились специально посвященные нашей теме крупные монографические исследования В. Е. Белова, В. Н. Разгона, А. Ю. Жданова, А. Н. Фёдорова, В. В. Мельникова, В. В. Андреева, Е. Р. Борисовой, Н. С. Доронина, Т. Я. Хабриева и др., диссертационные работы – по проблемам гражданско—правового (В. И. Кузнцов, А. В. Яровой, П. С. Тарабаев, Д. Ю. Борисов, А. В. Демкин, В. Г. Блинов, Д. С. Торосян, И. В. Балтутите, К. А. Зимин, Э. В. Немченко, В. А. Анисимов и др.), административно—правового регулирования государственного заказа (С. Ю. Сушков, В. С. Гладков, А. С. Тихомиров, О. А. Ступников, Л. В. Слепенкова, В. В. Кикавец и др.); а также организационно—экономического обеспечения госзаказа (Л. К. Фатеева, Е. В. Лезина, В. П. Черданцев, К. В. Федоров, В. А. Кныш и др.). Вопросы противодействия коррупции в системе государственных закупок специально изучил А. А. Храмкин. Системы управления государственным заказом на региональном уровне стала предметом исследования А. Н. Асаула, В. П. Грахова, В. А. Кощеева, В. Е. Чибисова, а также Г. М. Веденеева, С. Б. Дашкова, В. И. Луткова, А. В. Романовского и др.

Известный интерес в плане изучения рассматриваемой темы представляют специальные журнальные статьи и иные публикации.

Однако анализ имеющейся литературы привел автора к выводу, что, несмотря на значительное количество работ по избранной в диссертации историко—правовой проблематике, до настоящего времени еще не стало объектом специального комплексного изучения, в которых нашли бы комплексное, многоаспектное отражение проблемы становления и развития института государственного заказа в России в XVII – начале XXI вв., что и обусловило выбор темы данного исследования, его цель и задачи.

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают период с XVII в. по настоящее время. Начальная его дата связана с появлением первых нормативных правовых актов в сфере размещения государственного заказа. Конечная дата связана с изменениями во внутренней и внешней политике государства, направленными на совершенствование многих отраслей, в том числе правоотношений, связанных с размещением государственных заказов. По мнению диссертанта, данные временные рамки позволяют наиболее полно проследить характерные тенденции формирования правовой политики в сфере размещения государственных заказов, определить место и роль института государственного заказа в истории русского права.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со становлением и развитием института государственного заказа в период XVII – начала XXI столетий.

Предмет исследования – дореволюционное, советское и постсоветское российское законодательство в сфере государственного заказа.

Цель научного исследования состоит в комплексном историко—правовом анализе института государственного заказа с момента его зарождения и до настоящего времени.

Достижение указанной цели обеспечивается постановкой и решением следующих задач:

– исследовать историко—правовые предпосылки возникновения и развития государственного заказа в России;

– обобщить и проанализировать основные положения Российского законодательства различных периодов о размещении государственных заказов в России;

– проанализировать тенденцию развития законодательства в этой сфере и механизм его реализации, определить на этой основе основные этапы и периоды становления и развития госзаказа;