Закон ограничивал активность земства пределами губернии или уезда. Они не имели права делать распоряжений «по частным земским потребностям сословий и ведомств» (ст. 21 «Временных правил о земских повинностях»). Земские постановления не должны были касаться вопросов, относившихся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречившие этому правилу, признавались недействительными (ст. 7). Такой порядок, безусловно, ограничивал возможности земств, а расширительное толкование данной нормы позволяло администрации отказывать земствам в реализации тех или иных инициатив. Губернаторы широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний.
Земства приняли в свое ведение дела существовавших ранее губернских установлений, что облегчило бремя государственного бюджета. За сословными дворянскими собраниями и предводителями дворянства сохранились права и обязанности, касавшиеся исключительно дворянского сословия (личные права в порядке службы, суда и по имуществу).
Преемственность дворянских сословных и земских учреждений очевидна и естественна. В ходе реформ дворянство было провозглашено сословием, наиболее подготовленным к делам управления. Традиции дворянского самоуправления учитывались при разработке «Положения» 1864 г. К ним можно отнести знаменитое право дворянских ходатайств, перешедшее в законодательство о земствах с почти неизменной процедурой, право выбора в земских собраниях мировых судей и составления списков присяжных заседателей (земских исправников и членов нижних земских судов в дворянских собраниях). Местным предводителям дворянства было предоставлено право председательствовать в уездных и губернских земских собраниях.
Таким образом, в земской реформе была реализована плодотворная идея соединения государственного и общественного элементов в управлении. В новой системе управления, по крайней мере, в идеале, было найдено удачное сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, порой доходя до волости. На уровне губернии и уезда ее дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского (на уровне сел и волостей) самоуправления. Городское самоуправление включало компетенцию территориальных и сословных органов управления.
В условиях, когда всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, а местные сословные учреждения концентрировались на проблемах отдельных групп населения, основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в значительной мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Эта система внешне хорошо вписывалась в российскую традицию и не противоречила передовым по тому времени моделям управления.
Сосуществование этих ветвей управления не было бесконфликтным. В литературе того времени упоминаются многочисленные жалобы земских учреждений на органы крестьянского самоуправления, не всегда готовые поддержать земские программы. Случались конфликты земств и городов с дворянскими или мещанскими управами.
