Читать онлайн Семен Зубакин - Бюджетный контроль

© ГОУ ВПО «Академия народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации», 2010

Контроль является неотъемлемым элементом управления, одной из функций управления. Он существует только во взаимосвязи с управлением, обеспечивая обратную связь между субъектами и объектами управления, выявляя отклонения, оценивая их влияние и определяя причины возникновения. Контроль также связывает воедино все функции управления, позволяет выдерживать заданное направление деятельности объекта управления, изменять способы воздействия на объект управления, своевременно корректировать неверные решения с целью преодоления выявленных отклонений и достижения оптимальных результатов.

Государственный и муниципальный финансовый контроль, в том числе и бюджетный, – это одна из основных составляющих системы государственного и муниципального управления, в том числе управления государственными и муниципальными финансами.

Сегодня выпускается достаточно много учебной литературы по общим вопросам финансового контроля. Они, как правило, содержат хорошо проработанные разделы по теоретическим аспектам финансового контроля, в том числе в негосударственном секторе экономики, но отображают вопросы бюджетного контроля схематично и упрощенно.

Учебное пособие «Бюджетный контроль» написано на основе современной практики бюджетного контроля, накопленной за последние десять лет в системе КРУ Минфина России, Росфиннадзора, контрольно-ревизионных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

В учебном пособии учтены принципиально новые нормативные правовые и методические документы по вопросам бюджетного контроля, принятые в последние два года, в том числе изменения и дополнения, внесенные в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее – БК РФ), приказы Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России).

Особое значение для организации и осуществления бюджетного контроля имеет Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, утвержденное приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 146н «Об обеспечении деятельности по осуществлению государственного финансового контроля» (далее – Положение о требованиях к деятельности по осуществлению государственного финансового контроля). В настоящее время это единственный и основной нормативный правовой и одновременно методический документ, устанавливающий единые принципы и требования к осуществлению бюджетного контроля на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Он же является базовым документом, на основе которого Федеральная служба финансово-бюджетного контроля осуществляет надзор за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Настоящая книга пронизана духом и буквой этого документа.

Учебное пособие учитывает реалии бюджетной и административной реформ, осуществленных и осуществляемых на современном этапе развития государственного управления и бюджетной системы РФ. Это нашло отражение в отдельной теме, раскрывающей в том числе и вопросы трансформации государственного и муниципального контроля, вызванные бюджетной реформой, в части смещения основных акцентов внимания от контроля на соответствие к контролю эффективности расходов, от последующего контроля к предварительному, от внешнего контроля к внутреннему.

Принципиально новыми для практических работников органов государственной и муниципальной власти, в том числе для работников органов государственного и муниципального финансового контроля, стали следующие вопросы, нашедшие отражение в учебном пособии:

– квалификация финансовых нарушений;

– ошибки, допускаемые при проведении контрольных мероприятий;

– осуществление надзора за соблюдением органами государственного и муниципального финансового контроля бюджетного законодательства, регулирующего вопросы финансового контроля;

– основные принципы, которыми должны руководствоваться работники финансового контроля при осуществлении контрольной деятельности;

– оценка рисков;

– основные принципы получения и документирования доказательств;

– документирование в контрольной деятельности.

В книге также отражены общие требования:

– к планированию контрольной деятельности;

– подготовке контрольных мероприятий;

– изучению и оценке системы внутреннего контроля;

– контролю качества контрольной деятельности;

– контролю за работой членов ревизионной группы и ее результатами;

– оформлению результатов контрольного мероприятия; – отчетности о контрольной деятельности.

Вопросы оценки системы внутреннего контроля, получения и документирования доказательств достаточно хорошо проработаны в теории и практике общего аудита, нашли свое отражение в Федеральных правилах (стандартах) аудиторской деятельности, утвержденных в Постановлении Правительства РФ от 23 сентября 2002 г. № 696 «Об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности» (далее – Постановление РФ об утверждении федеральных правил (стандартов) аудиторской деятельности). В настоящем учебном пособии указанные вопросы изложены в адаптированном варианте, удобном для применения в практике бюджетного контроля.

Понятие оценки рисков также включено в систему общего аудита, но в данном случае оно рассмотрено под несколько другим углом. Если в общем аудите оценка рисков рассматривается в основном как выявление зон риска для аудитора, то в учебном пособии под оценкой рисков понимается определение вероятности наличия нарушений бюджетного законодательства у подконтрольного объекта.

Изучение вопросов квалификации финансовых нарушений, ознакомление с основными ошибками, допускаемыми при осуществлении бюджетного контроля, актуально как для практических работников государственного и муниципального контроля, так и для специалистов финансовых органов, осуществляющих управление финансами субъекта РФ, муниципального образования и сотрудников бюджетных учреждений, осуществляющих управление финансами бюджетного учреждения. Введение указанных вопросов в учебное пособие является полезной новацией.

Тема «Надзор и контроль за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления законодательства РФ о финансово-бюджетном контроле и надзоре» также принципиально нова. Надзорная функция впервые вменена Федеральной службе финансово-бюджетного надзора при ее создании в 2004 г. и до этого в системе государственного и муниципального контроля не применялась. Содержание данной темы разработано на основе обобщения практики Росфиннадзора.

К основным задачам учебного пособия относятся доведение до читателей и закрепление знаний:

– о теоретических основах государственного и муниципального финансового контроля;

– о месте и роли государственного и муниципального контроля в современной системе управления финансами, в условиях осуществляемой бюджетной и административной реформы;

– о системе органов государственного и муниципального контроля, правовых и методических основах их функционирования;

– о формах, методах и способах контроля;

– об организации и порядке осуществления контрольных мероприятий, документировании результатов контрольных действий;

– об особенностях контроля отдельных операций, направлений деятельности подконтрольных организаций, о взаимодействии с правоохранительными органами;

– о выявляемых нарушениях законодательства РФ и применении к нарушителям мер принуждения;

– об основных ошибках, допускаемых при осуществлении бюджетного контроля;

– о реализации надзорной функции.

Данное пособие предназначено для использования при реализации программ профессиональной переподготовки государственных и муниципальных служащих, работающих в сфере управления финансами, осуществляющих государственный и муниципальный финансовый контроль.

Пособие также может использоваться студентами, обучающимися в высших учебных заведениях по экономическим специальностям.