1) имущественные (то есть непосредственно связанные с владением, пользованием и распоряжением материальными благами);
2) неимущественные (главным образом организационные – касающиеся публичного управления).
К примеру, утверждая право всякого публично-правового образования на расходование бюджетных средств (гарантирующее ему возможность распоряжения денежными средствами), принцип самостоятельности бюджетов выступает в своем имущественном аспекте. А вот признавая право осуществлять контроль[151] (который относится к публичному управлению и является сугубо организационной деятельностью), принцип самостоятельности бюджетов раскрывает один из своих неимущественных аспектов.
В рамках настоящего исследования рассматриваются только имущественные аспекты принципа самостоятельности бюджетов. Элементами же содержания принципа самостоятельности бюджетов, взятого исключительно в его имущественных аспектах, являются закрепленные ст. 31 БК РФ права и обязанности всякого публично-правового образования, обеспечивающие ему финансовую самостоятельность в сфере:
– формирования доходов бюджета;
– осуществления расходов бюджета.
В связи с этим два отдельных параграфа (§§ 2.2 и 2.3) настоящей работы посвящены рассмотрению проблем реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов российской бюджетной системы[152].
Итак, во второй главе речь пойдет именно о реализации принципа самостоятельности бюджетов при осуществлении расходов и формировании доходов бюджетов, то есть о фактическом использовании закрепленных ст. 31 БК РФ субъективных прав и выполнении установленных ею юридических обязанностей, касающихся осуществления расходов и формирования доходов бюджетов.
Что же представляют собой бюджетные расходы и доходы с юридической точки зрения?
Нормативное содержание самостоятельности публично-правового образования в сфере расходования бюджетных средств
Понятие «расходы бюджета» имеет легальную дефиницию. Согласно ст. 6 БК РФ расходами бюджета признаются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования бюджетного дефицита. Несложно заметить, что законодательное определение не содержит необходимых критериев, позволяющих отличить бюджетные расходы от иных правовых явлений. Например, возвращаемые налогоплательщику из бюджета суммы излишне уплаченного налога:
а) представляют собой выплачиваемые из бюджета денежные средства;
б) не относятся к источникам финансирования дефицита бюджета.
Таким образом, суммы излишне уплаченного налога, возвращаемые из бюджета налогоплательщику, формально отвечают указанным в ст. 6 БК РФ признакам бюджетных расходов. Тем не менее, они не являются расходами бюджета, даже с точки зрения законодателя: согласно ст. 218 БК РФ возврат излишне уплаченных сумм осуществляется в рамках исполнения бюджета по доходам, а не расходам. Вот почему легальную дефиницию бюджетных расходов нельзя использовать без учета их доктринального понимания.
В науке финансового права расходы бюджета определяют по-разному. Основные теоретические взгляды на бюджетные расходы сложились еще в советское время[153] и успешно используются по сей день[154]. Следуя советской доктринальной традиции, при дальнейшем изложении под бюджетными расходами мы будем подразумевать затраты публично-правового образования, осуществляемые им в целях выполнения своих задач и функций.
