Читать онлайн Роберт Андерсон - Просто не стой на пути. Как государство может помочь бизнесу в бедных странах
От издателя
Очередная книга, выходящая в серии «Экономика», посвящена экономическому развитию. Мы не в первый раз обращаемся к этой теме – ей в той или иной степени был посвящен целый ряд книг, ранее выходивших в серии ИРИСЭН. Однако мы впервые публикуем книгу, специально рассматривающую широкий круг проблем развития.
Надо признать, что книг по проблемам развития и реформирования на русском языке в последнее время выходило предостаточно, в том числе работ, написанных иностранными авторами. Более того, можно сказать, что в этой литературе сложился даже определенный консенсус. Не будет большим преувеличением выразить его содержание в очень упрощенной формулировке, вроде: «Чтобы быстро развиваться, нужно сделать все, как на Западе». Характерно, что даже противники стандартных реформ и обличители «неолиберализма», критикующие реформы «слева», чаще всего апеллируют опять-таки к опыту развитых стран, выхватывая из него то, что им кажется соответствующим их идеологическим установкам. Поскольку жизнь любой страны бесконечно разнообразна, в ее опыте всегда можно наскрести приятные для себя моменты.
Автор предлагаемой вашему вниманию работы Роберт Андерсон – известный специалист в сфере экономического развития, имеющий опыт консультирования многих стран по вопросам развития частного бизнеса и принимавший в свое время активное участие в рыночных реформах, проведенных лейбористским правительством Новой Зеландии в 80—90-х годах XX века – с самого начала выступает с иных позиций. В одной из своих статей он пишет: «Эксперты из развитых стран часто дают советы развивающимся странам по поводу политических мер, законов и институтов, необходимых для стимулирования развития. Однако нередко эти советы имеют изъян, состоящий в том, что эксперты рекомендуют только то, что знают сами, т. е. то, что существует в их собственной стране. Например, специалисты из США или Европейского союза, как правило, советуют принять законы и политические меры, которые действуют в соответствующих странах. Они зачастую не учитывают слабость правовых и политических институтов в развивающихся странах». В этой книге Р. Андерсон разрабатывает иной подход, основанный на признании и учете институциональных и правовых реалий реформируемых и развивающихся экономик.
Понимание этих реалий приводит автора к идее, что ключевой ошибкой в политике стимулирования экономического роста является переоценка эффективности государственных мер стимулирования экономического развития. Говоря о «провалах рынка» – невозможности получить идеальный (с точки зрения эксперта) результат – советники преуменьшают масштабы «провалов государства» – неспособности достичь такого результата с помощью мер государственного вмешательства, особенно в условиях некомпетентной и коррумпированной машины публичной власти. На основе обширного материала автор обосновывает тезис о том, что ключом к экономическому развитию является частный сектор, но что государственное манипулирование, по видимости направленное на его стимулирование, на деле приводит к прямо противоположным результатам.
Р. Андерсон демонстрирует эффективность своего подхода на примере самых разных сфер, таких как структура собственности и размер компаний, приватизация и корпоративное управление, банковское дело, процедуры банкротство и конкурентная политика. Книга завершается подробным рассказом о реформах в Новой Зеландии, которые в настоящее время признаны классическими.
Тема книги, подробное рассмотрение всех перечисленных вопросов и соответствующие выводы как нельзя более актуальны для современной России (как и некоторых других постсоветских стран). Сложившаяся у нас система государственного управления, а точнее, государственного обложения данью производительной части экономики, является тормозом для развития страны, и это очевидно всем. Рано или поздно жителям России придется разгребать накопившиеся завалы и создавать нормальные условия для работы частного сектора – т. е. производительного сектора. И нам придется сказать государству те слова, которыми озаглавлена эта книга: «Просто не стой на пути!»
Валентин ЗАВАДНИКОВ
Сентябрь 2012 г.
Глава 1
Провалы рынка против провалов государства
Данная книга основывается на двух убеждениях. Первое заключается в том, что для сокращения масштабов нищеты в развивающихся странах, или так называемых странах третьего мира, необходим экономический рост. Второе – в том, что единственным способом увеличения темпов экономического роста является эффективный, динамичный и растущий частный сектор. В этой книге делается следующий шаг – я попытаюсь дать ответ на вопрос о том, что государство может сделать для содействия развитию частного сектора.
Основной вывод заключается в том, что зачастую государство излишне усердствует. Многие государственные программы и меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору, в действительности препятствуют его развитию. Основными причинами являются низкий уровень квалификации и компетентности в большинстве государственных учреждений, высокий уровень коррупции и влияние групп с особыми интересами. Хотя частные рынки зачастую не в состоянии обеспечить идеальный результат, в бедных странах возможности государства в деле устранения этих недостатков ограничены.
Этот вывод напоминает мне рассерженные слова отца, сказанные много лет назад, когда я пытался помочь ему с ремонтом дома: «Сын, если ты не можешь помочь, по крайней мере не мешай». Самое лучшее, что может сделать правительство многих бедных стран, – просто не мешать. В последующих главах анализируется, какие меры экономической политики, предназначенные для помощи частному сектору, имеют более высокую вероятность успеха и как они могут быть разработаны, принимая во внимание недостаточные возможности государства их воплотить.
Коррупция и некомпетентность государственного аппарата
Впервые меня обеспокоили вопросы коррупции и некомпетентности государственного аппарата в 1991 г., когда я начал работать в ведомстве, занимавшимся приватизацией в России (Госкомимущество). До этого я работал над программой приватизации в Новой Зеландии, каковой программой руководило Министерство финансов. Несмотря на то что я гражданин США, Министерство финансов Новой Зеландии наняло меня наряду с другими иностранными гражданами для работы в правительстве Новой Зеландии. Министерство финансов ощущало потребность в дополнительном опыте и знаниях при реализации амбициозной программы экономического реформирования лейбористского правительства, проводимой министром финансов Роджером Дугласом.
После работы в правительстве США качество работы сотрудников Министерства финансов Новой Зеландии и преданность лейбористских политиков делу реформирования произвели на меня сильное впечатление. Хотя государственный аппарат в Новой Зеландии отличается высоким уровнем квалификации и честностью, а политическая система в целом свободна от коррупции, политика лейбористского правительства, проводившаяся Министерством финансов, заключалась в переводе многих государственных видов деятельности в частный сектор. Кроме того, государство должно было упразднить обременительное регулирование частного сектора, а также субсидии и меры поощрения, предназначенные для содействия его развитию. Эти реформы в Новой Зеландии более подробно рассматриваются в главах 6 и 9.
Позднее, когда я начал работать в России в 1991 г., у нас были длительные дискуссии с талантливой молодой командой (российскими и иностранными специалистами), набранной для разработки и проведения программы приватизации. После того как я подробно изложил свои «блестящие» предложения по приватизации тысяч государственных предприятий в России, один из русских членов команды сказал, что мои предложения не учитывают ключевой факт российской жизни. Реализовывать их придется российской бюрократии.
Хотя к организации этой программы можно было бы привлечь относительно небольшое количество новых людей, основной объем работ должен был выполняться имеющимися чиновниками различных ведомств и государственных предприятий. Российский член команды сказал мне тогда, что большая часть чиновников некомпетентна, или коррумпирована, или одновременно и то и другое. России требовалась программа приватизации, которую могли бы реализовать подобные чиновники. Эта команда разработала программу для крупных предприятий, которая представляла собой сложную комбинацию выкупа компании ее руководством и сотрудниками и ваучерной приватизации, не имевшей аналогов среди программ, применявшихся в развитых странах. Как бы то ни было, программа выполнила свою основную цель быстрой приватизации, приведшей к переводу около 70 % крупных и средних предприятий в частную собственность между 1992 и 1994 гг. Многие другие крупные предприятия были приватизированы позднее с помощью других способов.
Это достижение было продемонстрировано во время презентации представителя российского Госкомимущества на конференции, где представители различных приватизационных ведомств Центральной и Восточной Европы собрались для обмена опытом. Некоторые выступающие из Польши и Венгрии критично отзывались о российских методах приватизации и дали понять, что их страны справляются с этим вопросом лучше. Представитель России в ответ напомнил, что Маргарет Тэтчер за 11 лет пребывания на посту премьер – министра Великобритании приватизировала 40 предприятий. Затем он взглянул на свои часы и сказал, что за те 10 минут, что он говорил, Россия приватизировала по меньшей мере столько же.
Многие критиковали российскую приватизацию за то, что она не достигла своего теоретического идеала. Тем не менее ранняя программа была, возможно, лучшим из того, что могло быть реализовано в быстрые сроки с учетом ограничений, налагаемых существующей российской бюрократией и политической системой. Более справедлива критика позднейших программ, таких как залоговые аукционы, при которых государственные активы уступались по демпинговым ценам тем, кто оказывал финансовую поддержку государству.
Россия могла бы отложить приватизацию на годы или даже десятилетия, пока правительственные учреждения и государственный аппарат не улучшатся и не модернизируются. В начале 1990-х годов правительство выбирало не между недостаточно хорошим, или вторым наилучшим, способом приватизации и неким теоретическим, наилучшим способом, по определению западных экспертов. Выбор лежал между методом вторым наилучшим, который мог бы быть быстро проведен в жизнь имеющимися российскими чиновниками, и откладыванием приватизации на долгие годы. Это трудный выбор, и люди рассудительные могут с ним не согласиться, но, что бы ни говорили западные эксперты, ошибка выбора российского правительства не очевидна и не однозначна. Этот спор о России напоминает мне старую пословицу: «Лучшее враг хорошего».
Как развивать частный сектор
Частный сектор – это краткое обозначение той экономической, коммерческой и предпринимательской деятельности, которая осуществляется не государственным сектором, а частными предприятиями и отдельными лицами. Я бы также отнес к частному сектору некоммерческие и общественные организации. Обычно их называют неправительственными организациями.
Похожие книги
