Система государственного управления - страница 17

В ходе образования централизованного русского государства элементы местного самоуправления органически вплетались в ткань государственных учреждений. Местные потребности и интересы были растворены в общегосударственных задачах.

Со временем центральная власть осознала негативные последствия созданного ею института наместничества и предприняла попытку реанимации местного самоуправления. В XVI в. были проведены две радикальные реформы местного самоуправления – губная и земская.

Первая реформа 1549 г. по отмене системы кормления и создания губных учреждений на местах относится ко времени правления Глинских. В ходе реформы были учреждены губные округа, каждый из которых охватывал, как правило, целый уезд. Жители уезда собирались на общий всеуездный съезд, где избирали губного старосту. При губном старосте состояли целовальники (не более четырех человек), документы вел губной дьяк. Все они составляли губную избу.

Губное самоуправление было оплотом дворянства, которое заняло ведущие позиции в губных органах. Вначале губные органы занимались сыском разбойников, но постепенно их компетенция расширилась. Сначала губным старостам и целовальникам была передана часть судебно-административных дел кормленщиков (уголовные дела и полиция), затем к их ведению были также отнесены дела о воровстве, следствие, заведование тюрьмами, регистрация приезжих и проезжих людей и т.п.

Наместник уже не вмешивался в разбойные дела и только получал полагавшиеся ему судебные пошлины. В 1550 г. был издан новый «Царский судебник», где четко определялись права и обязанности наместников, предусматривались наказания за взяточничество и другие злоупотребления. Ряд статей посвящался ответственности наместников и контролю за ними со стороны местного населения. Устанавливался порядок подачи жалоб на наместников[8].

Дальнейшие шаги по созданию земских учреждений были проведены Иваном IV. В 1555–1556 гг. Иван Грозный издал приговор царский «О кормлениях и о службах», принял «Уставную земскую грамоту», внес изменения в Судебник. Данные мероприятия вошли в историю как земская реформа, сутью которой стала замена института наместничества выборными земскими учреждениями. Система кормления была упразднена, налог с населения (так называемый «кормовой оброк») стал поступать в ведение казенной, посольской и поместной изб. Местным населением сначала на неопределенный срок, а затем только на год избирались земские старосты и целовальники. На земские власти возлагались следующие функции:

1) раскладка, сбор и доставка податей с ответственностью за их недобор;

2) суд по «черным» делам (гражданские и мелкие уголовные дела).

Таким образом, в середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были губные и земские избы – выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые функции, губные избы – полицейско-судебные дела. Именно отсюда пошло выражение «посадить на губу». Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Деятельность органов местного самоуправления контролировалась различными государственными отраслевыми приказами, число которых постоянно возрастало.

В начале 1560-х годов реформы были прерваны. Иван Грозный установил зависимость местных органов от центральной власти и ввел опричнину, которая подавила самоуправление на данных территориях. В опричных землях, то есть в особо выделенных владениях, принадлежащих лично государю, Иван Грозный установил особое управление по образцу общегосударственного: своя дума, свои приказы, своя казна. Оставшаяся часть территории страны именовалась земщина и управлялась по-прежнему: старыми государственными учреждениями и Боярской думой. Земское управление ведало общегосударственными делами под строгим контролем царя, без утверждения которого Боярская дума ничего не предпринимала. Сразу же после учреждения опричнины начался массовый террор.