Хотя в целом мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местной власти, земская реформа позволила перестроить местное управление на сословно-представительных началах. Кроме того, к середине XVI в. были сформированы города, волости и уезды, как территориальные единицы для устройства местного самоуправления.
В XVII в. в системе государственного управления произошли функциональные изменения. Существенное сужение компетенции органов местного самоуправления было вызвано проводимой унификацией управленческих структур, которая была необходима в связи с расширением территории страны. В это время начался процесс формирования местных государственных учреждений, которые существовали в городах одновременно с местными учреждениями другого типа (таможнями, губными и земскими избами).
В этом отношении весьма интересен период царствования Федора Алексеевича (1676 – 1682), непродолжительный по времени, но весьма значительный по результатам проводимых реформ. В частности, был положен предел развитию служебной активности городов (Указ 1678 г.), упразднена ключевая должность дворянского самоуправления в уездах – губного старосты, а его функции переданы воеводам (Указ 1679 г.)[9].
Введение института воевод оценивалось как контрреформа местного самоуправления. Все воеводы назначались Разрядным приказом, утверждались царем и Боярской думой и подчинялись тому приказу, в ведении которого находился город с уездом. Земские органы были подчинены воеводам. Кроме того, земский староста из избранного представителя местного общества превращался в назначаемого приказного человека. Компетенция воеводы была обширной, его ведению подлежали все вопросы местного управления и суд. Самостоятельность земских органов проявлялась лишь при раскладке податей. Обязанности воеводы в законодательстве четко не регламентировались, что создавало основу для произвола. И хотя система кормления была официально отменена, воеводы буквально обирали местное население.
На данном этапе отечественной истории было завершено формирование местных учреждений приказного типа, встроенных в жесткую вертикаль государственной власти, что соответствовало процессу централизации системы управления в Российском государстве.
XVIII век вошел в историю России как период реформ Петра I: другим стал тип культуры, язык, мышление, уклад жизни. Эти перемены не могли не затронуть и систему государственного управления. Несоответствие приказного порядка управления государством новым задачам развития страны, нечеткое распределение полномочий между приказами, дублирование функций различных приказов, медлительность в решении дел, казнокрадство – все это привело к необходимости реформирования и государственного аппарата. Основной задачей преобразований в области управления было создание административной системы, проникнутой идеей централизации и всецело подчиненной верховной власти. Россия стала абсолютной монархией.
Первые Петровские реформы затронули управление прежде всего в городах, где была осуществлена попытка введения городского самоуправления. В 1699 г. был издан указ о самоуправлении городов и выборах бургомистров. Избранные бургомистры образовывали бургомистерские палаты или ратуши, ведавшие сбором доходов и управлением в городах.
Первой попыткой кардинального административного преобразования стала
