Читать онлайн Коллектив авторов - Управление системой образования на разных уровнях: вертикаль власти, трансфер полномочий и региональное сотрудничество

Концепция многоуровневого управления была введена в международные и региональные процессы принятия решений как система продолжающихся переговоров между правительствами на нескольких территориальных уровнях. Она описывает, как наднациональные, национальные, региональные и местные органы власти переплетаются в сложной сети политических акторов[1]. Считается, что рассредоточение системы управления в нескольких юрисдикциях является наиболее эффективным и демократичным. Исследования многоуровневого управления направлены на выявление положительных внешних эффектов, возникающих в результате подобных процессов на всех уровнях. Высокое качество регулирования на одном уровне может быть подорвано плохой регуляторной политикой на других уровнях, в то время как координация и согласованность значительно расширяют преимущества системы[2].

На международном уровне концептуальной рамкой для многоуровневого управления выступает «Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г.», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 25 сентября 2015 г. в качестве всеобъемлющего «плана действий в интересах людей, планеты и процветания», структурированного в виде 17 целей и 169 задач в области устойчивого развития[3].

Особенно важной для вопросов многоуровневого управления является 9-я цель в области устойчивого развития, которая называется «Создание прочной инфраструктуры, содействие обеспечению всеохватной и устойчивой индустриализации и внедрению инноваций» (ЦУР 9). «Доклад ЮНЕСКО о науке: на пути к 2030 г.» сфокусирован на достижениях конкретных стран в контексте целей ЦУР 9.

С 2010 г. российское правительство также ввело ряд мер, направленных на стимулирование инноваций в деловом секторе, например, сделав обязательными для государственных предприятий разработку инновационных стратегий и сотрудничество с университетами, исследовательскими институтами и малыми инновационными предприятиями и бизнесом[4]. Кроме того, участие России в таких европейских исследовательских центрах, как Европейская организация по ядерным исследованиям (ЦЕРН) в Швейцарии, Европейский центр синхротронного излучения (ESRF) во Франции, а также в Европейском рентгеновском лазере на свободных электронах (European XFEL), базирующемся в Германии[5], отражает ее приверженность развитию фундаментальной науки и инвестированию государственных средств в исследования в тесном сотрудничестве со своими странами-партнерами и за ее пределами[6].

В рамках ЕС многоуровневое управление поддерживает реализацию положений Лиссабонского договора[7]. В изданной Комитетом регионов «Белой книге по многоуровневому управлению»[8] описано создание модели управления ЕС, в которой региональные и местные органы власти являются партнерами. В такой модели управление должно представлять собой более гибкую и динамичную систему и стремиться к распределению власти на всех уровнях.

Несмотря на то что многоуровневое управление широко обсуждается, недостаточно внимания уделяется вопросам использования многоуровневого управления в европейских системах образования. Для работы в этом направлении необходимо искать ответы на вопросы: каковы инновационные стратегии современного управления, кто в таких системах несет ответственность за надзор и управление?[9] Сектор высшего образования, по-видимому, представляет особый интерес как для политологов, так и для юристов, исследующих сегодняшние преобразования во всем мире[10].

Возможности национального государства в управлении образованием пересматриваются с учетом появления новых разнородных субъектов, способных влиять на систему высшего образования[11]. Лиссабонский и Болонский процессы ведут к созданию Европейского пространства высшего образования (European Higher Education Area, EHEA), которое влияет на существующие национальные системы образования и европейские университеты. Эта ситуация порождает множество исследовательских вопросов[12], однако в исследованиях многоуровневого управления проблемы высшего образования не рассматриваются[13].

Взаимодействие между различными уровнями власти (от локального до общеевропейского) в юридической науке рассматривается как многоуровневое регулирование. В нем проявляются различия между национальным и международным правом: национальное право стремится соответствовать положениям международного права, но само по себе продолжает оказывать влияние на международное регулирование[14]. Кроме того, на национальное и международное регулирование оказывают влияние такие инструменты, как «мягкое право», «лучшие практики», сравнительный анализ, несмотря на то что они не являются нормативными по своей природе.

Болонский процесс и Европейское пространство высшего образования являются беспрецедентными примерами регионального трансграничного сотрудничества в сфере высшего образования. Полноценная реализация принципов их деятельности, особенно на национальном и институциональном уровнях, для успешного решения задач следующего десятилетия требует политических и правовых мер.

Договор о Европейском союзе (1992 г.) предусматривал сотрудничество в области образования с целью вносить «вклад в качественное образование» (подп. 9 ст. 3). Болонский процесс (1999 г.) и коммюнике, опубликованные после министерских совещаний[15], были посвящены достижению единообразия и согласованности в системах высшего образования Европы при сохранении национальной ответственности за организацию и предоставление образования.

Наиболее масштабные изменения последних лет в высшем образовании европейских стран в большей степени были инициированы не самими университетами, а законодателями, правительствами государств, международным сообществом. Исследование Хильды Симонес о концепции современного университета в Европе[16] показывает, что реформа университетов была трудоемким процессом, который не стимулировался или не поддерживался самими университетами. Обычно правительство как защитник интересов общества должно было принять решительные меры, чтобы положить конец пассивности университетов. До сих пор концепция обобщенного Европейского университета (университета стран EHEA) вызывает дискуссии в научном сообществе. В сравнении с американскими университетами европейские университеты характеризуются более высокой степенью неоднородности, что отражается в организации, управлении, академическом руководстве, условиях занятости и найма преподавательского состава и исследователей.