Читать онлайн В. Максимов, А. Лукина - Государственно-частное партнерство

Термин «государственно-частное партнерство» появился в конце XX века и связан с понятием «частная финансовая инициатива», которую объявило правительство Д. Мейджора в Великобритании. Суть проводимых реформ сводилась к тому, что частному сектору передавали полномочия по финансированию объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности[1].

Стоит отметить, что взаимовыгодное сотрудничество государства и частных лиц с целью решения общественно значимых задач зародилось гораздо раньше указанных реформ, проводимых в Великобритании. Например, А. Смит утверждал, что государство должно поддерживать те частные предприятия и учреждения, где прибыль никогда не сможет покрыть затрат[2]. Таким образом, ГЧП в мировой практике прошло длительный путь становления и за долгое время своего существования, трансформации и развития в законодательстве многих стран зарекомендовало себя как действенный инструмент публичного управления.

Исходя из мировой практики, «государственно-частное партнерство» – понятие «рамочное», вобравшее в себя много правовых механизмов, направленных на решение задач в различных отраслях экономики. Получила широкое распространение на практике система концессий, которая сохранилась и по настоящее время, в том числе в законодательстве Российской Федерации. Однако, несмотря на продолжительную историю существования и наличие положительного опыта применения в международной практике ГЧП[3], в России на федеральном уровне до принятия Федерального закона от 13.07.2015 № 224-ФЗ отсутствовало законодательство, регулирующее такие отношения, что порождало множество теоретических и практических проблем.

Так, термин, который определяет ГЧП в Законе № 224-ФЗ, не отвечает ни научным разработкам, ни практическому осмыслению, ни региональному законодательству Российской Федерации, ни мировой практике.

Под ГЧП мы будем понимать «административно-правовую форму реализации исполнительной власти и местного самоуправления, в рамках которой органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) вступают в партнерские отношения с частными лицами в целях реализации публичного интереса в виде эффективного и качественного исполнения функций, возложенных на публичную сторону отношений путем привлечения в экономику частных инвестиций»[4].

Понятие «государственно-частное партнерство» состоит из двух слов: «государственно-частное» и «партнерство». Наибольшее значение в рассматриваемом словосочетании принадлежит термину «партнерство», выраженному существительным, при этом второе слово в рассматриваемом понятии является относительным прилагательным, указывая на назначение существительного.

Существует немало определений понятия «партнерство» – например, современный экономический словарь определяет «партнерство» как юридическую форму организации совместной экономической деятельности нескольких физических или юридических лиц, при этом такая деятельность основана на равных правах и обязанностях и направлена на достижение общей цели[5]. Большой юридический словарь определяет термин «партнерство» как определенный вид торговых товариществ, существующих в странах англо-американской правовой системы. При этом к признакам такого партнерства относят объединение не капиталов, а лиц, в которых должны принимать участие члены партнерства, причем такое объединение основано на договоре, а не на уставе[6].

Ряд других юридических словарей[7] отсылает при определении термина «партнерство» к понятию «некоммерческое партнерство», которое дано в Федеральном законе от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[8].

Как указывает А. В. Белицкая, термин «партнерство» определяется как «союз между сторонами, представляющими правительство, бизнес, гражданское общество, в котором стратегически объединяются ресурсы и способности каждой из сторон с целью ответа на ключевые вызовы общества как инструмента, способствующего устойчивому развитию, и которое основано на принципах разделения рисков, затрат и общей выгоде»[9].

При осуществлении ГЧП «партнерство» понимается как взаимодействие субъектов права, имеющих единую цель для получения определенного результата, ради которого они вступают в такие отношения.

Необходимо обратить внимание на то, что в термине «государственно-частное партнерство» на первом месте стоит слово, образованное от существительного «государство». Мы полагаем, что такой порядок слов не является случайностью, а имеет смысловое значение.

Определений «государство» в правовой науке дано большое количество[10]. Как верно отмечает А. Б. Венгеров, «существование государства в качестве политической организации в обществе связано прежде всего с тем, что оно является особой организацией политической власти… Политическая власть обладает концентрированной силой, превращающей ее в действенный фактор социального бытия. Такой силой выступают различные институты государства, организационно оформляющие власть и придающие ей постоянно функционирующий и общеобязательный характер. Этими институтами являются государственные органы власти с их материальными придатками в виде армии, карательных органов, тюрем, суда, а также правовые нормы»[11].

Следовательно, говоря о значении слова «государственное» в термине «государственно-частное партнерство», будем подразумевать прежде всего государство в лице его органов власти, которые не только наделены правами, но имеют закрепленные за ними функции, обязанности, полномочия.

В учебнике «Административное право Российской Федерации» под редакцией Л. Л. Попова указывается на то, что государственное управление является одной из форм государственной деятельности, смысл которой заключается в том, что субъекты такой деятельности выполняют возложенные на них функции путем использования закрепленных за ними государственно-властных полномочий[12].

Обобщая изложенное, можно сделать вывод, что под «государственным» в термине ГЧП подразумевается государственная деятельность, осуществляемая органом публичной власти, обладающим правом публичного управления, в целях достижения общественно значимого результата, имеющего значение для публичного территориального образования.

Определившись с понятием «государственное» в термине «государственно-частное партнерство», согласимся с мнением В. А. Кабашкина, который указал, что меньше всего проблем в рассматриваемом понятии вызывает слово «частное», которое обозначает партнера, представляющего свои финансовые ресурсы, а также услуги и товары с целью извлечения прибыли[13].

Однако, говоря о слове «частное» в термине «государственно-частное партнерство», мы придерживаемся точки зрения С. В. Алексеева, который указал, что в результате социалистической идеологии сложилось неверное мнение, что целью частного предпринимателя является только извлечение прибыли. Сущность предпринимательства, отмечает автор, сводится к созданию благ для людей, так как деятельность частного предпринимателя – это процесс экономический по созданию / производству товаров потребления, информации и предоставлению услуг, их реализация – это то, что способно удовлетворить разные потребности людей. С. В. Алексеев справедливо отмечает, что постановка целей предпринимательской деятельности формируется из общественного мнения, социальной среды, законодательства, ориентируя предпринимателей на общественно полезную деятельность[14].

Таким образом, под «частным» в термине «государственно-частное партнерство» стоит понимать партнера (юридическое лицо или индивидуального предпринимателя), который взаимодействует с публичными органами власти в целях осуществления общественно полезной деятельности (выполнения работ или оказания услуг) для извлечения прибыли.