Понятие многоуровневого управления
Многоуровневое управление[36] – это научный подход в области государственного управления, использующий методы анализа и описания, включающий в рассмотрение расширенную (отличающуюся от традиционной) систему уровней и субъектов принятия решений. Подход учитывает оценку релевантности таких субъектов и описание отношений между ними, например, работу иерархических структур между различными субъектами принятия политических решений.
В законодательстве субъекты принятия решений должны быть формально определены. Однако на практике решение может исполняться не так, как планировалось субъектом его принятия, в связи с первоначальным дефицитом информации. Теория принципала-агента[37] показывает, насколько серьезно несоответствие в знаниях может изменить баланс сил между принимающими решение и подчиненными им субъектами[38].
Теория принципала-агента в многоуровневом управлении позволяет более четко описать реальные отношения между различными субъектами принятия решений. Многоуровневый подход также может помочь при анализе процедур и шагов принятия решений.
Многоуровневый подход является исключительно методом анализа и описания, а не разъяснения принятого решения.
Многоуровневое управление образованием в Европейском союзе
Для анализа участников процесса принятия решений в ЕС необходимо провести разделение межу институтами и акторами (субъектами принятия решений), как это сделал Г. Маркс в ключевой статье о многоуровневом управлении: «Наша отправная точка <…> это проведение четкого различия между институтами и акторами, т. е. между государством (и органами ЕС) и отдельными лицами, группами и организациями, действующими в рамках этих учреждений и их процессов»[39]. Используя это разделение, авторы обобщают систему принятия решений в ЕС, выделяя «взаимозависимость, взаимодополняющие функции и пересекающиеся компетенции» в качестве ведущих факторов деятельности[40].
Для анализа различных шагов, которые необходимы при принятии решений в ЕС, разработана модель четырех шагов:
1) разработка решения;
2) принятие решения;
3) имплементация решения;
4) разрешение судебных споров, вытекающих из принятого решения[41].
Данную модель можно применить для анализа системы принятия решений в конкретной сфере (например, в сфере образования). Европейский союз, следуя основным целям своего создания, указанным в учредительных договорах, обладает ограниченной компетенцией в вопросах образования согласно Договору о функционировании Европейского союза (далее – ДФЕС). ЕС способствует развитию качественного образования, поощряя сотрудничество государств-членов и поддерживая их деятельность, в полной мере уважая при этом ответственность государств-членов за содержание процесса преподавания и за организацию национальных систем образования, включая их культурное и языковое разнообразие[42].
Принимая такие границы своей компетенции, ЕС все же пытается их расширить, апеллируя в том числе к основным целям создания союза, таким как обеспечение свободы передвижения. Таким образом, ст. 53 и 62 ДФЕС[43] используются для дополнительного расширения правовой базы в этой сфере.
Кто участвует в принятии решений в Европейском Союзе?
Разделение на институты и акторов (субъектов принятия решений) в сфере образования выглядит следующим образом.
Институтами могут являться:
