Читать онлайн Алексей Широбоков, Михаил Пономарев - Постатейный комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

Коллектив авторов

Пономарев Михаил Вячеславович, научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – ответственный редактор, комментарий к преамбуле, гл. I, IV, ст. 17, ст. 18 Попов Владимир Владимирович, доцент кафедры гражданского права и процесса Государственного университета управления, кандидат юридических наук – комментарий к гл. Ill, ст. 20, ст. 21, ст. 31 (в соавт. с И.Г. Путиным), гл. VIII

Путин Иван Геннадьевич, старший преподаватель кафедры правоведения Московского государственного университета геодезии и картографии, кандидат юридических наук – комментарий к гл. II, ст. 20, ст. 21, к гл. VI, IX, ст. 31 (в соавт. с В.В. Поповым)

Широбоков Алексей Сергеевич, старший преподаватель кафедры земельного и экологического права Российской академии правосудия, кандидат юридических наук – комментарий к ст. 23, гл. VII

Комментарий к Федеральному закону «О мелиорации земель»

КОММЕНТАРИЙ

к Федеральному закону

от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ

«О МЕЛИОРАЦИИ ЗЕМЕЛЬ»

(в ред. федеральных законов от 10 января 2003 г. № 15-ФЗ, от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (ред. 29 декабря 2004 г.), от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ, от 26 июня 2007 г. № 118-ФЗ, от 13 мая 2008 г. № 66-ФЗ, от 14 июля 2008 г. № 118-ФЗ, от 30 декабря 2008 г. № ЗОЭ-ФЗ)

Настоящий Федеральный закон устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель.

Земли сельскохозяйственного назначения являются основой жизни и деятельности человека, а также средством производства в сельском хозяйстве, именно поэтому создание эффективных способов обеспечения их рационального использования и охраны приобретает большое значение, особенно в условиях реализации приоритетного национального проекта «Развитие агропромышленного комплекса». Мелиорация земель представляет собой систему мероприятий, направленных на повышение качества сельскохозяйственных земель, улучшение их плодородия и иных характеристик. Именно система мелиоративных мероприятий позволяет обеспечить надлежащее состояние сельскохозяйственных угодий и использование их в целях сельскохозяйственного товаропроизводства.

Следует отметить, что комментируемый Федеральный закон имеет более конкретный и узкий предмет законодательного регулирования, нежели Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения»[1], положения которого закрепляют основные направления государственной деятельности по обеспечению воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами, пользователями, в том числе арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности.

Круг отношений, регулируемых положениями комментируемого Федерального закона, во многом определен его преамбулой. Вместе с тем перечень вопросов, являющихся предметом данного Федерального закона, значительно шире, нежели полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также права и обязанности физических и юридических лиц в сфере мелиорации земель. Так, согласно ст. 4 комментируемого Федерального закона, законодательство Российской Федерации в области мелиорации земель регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения или на землях, предназначенных для осуществления производства сельскохозяйственной продукции.

Глава I Общие положения

Статья 1. Задачи мелиорации земель

Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий.

Положения комментируемой статьи закрепляют общие задачи мелиорации земель как особого вида землепользования, направленного на улучшение качественного состояния земель и плодородия почв. Первой и основной задачей в данной сфере является повышение продуктивности и устойчивости земледелия, при этом об эффективности деятельности органов государственной власти в данном направлении свидетельствуют статистические данные. Согласно Государственному (национальному) докладу о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2008 г.[2] в стадии мелиоративного строительства и восстановления плодородия на 2008 г. в целом по Российской Федерации находилось 503,3 тыс. га. На отчетную дату в Российской Федерации во всех категориях земель имелось 11,0 млн га мелиорируемых угодий, из них 9,0 млн га составили сельскохозяйственные угодья. Орошаемые сельскохозяйственные угодья занимали площадь 4,2 млн га, осушаемые – 4,8 млн га. Хорошее мелиоративное состояние земель наблюдалось на 3,0 млн га угодий, удовлетворительное – на 3,4 млн га и неудовлетворительное – на 2,6 млн га. Общая площадь, на которой требуется улучшение земель и технического уровня мелиоративных систем, составила 4,7 млн га. За отчетный год площадь мелиорируемых земель сократилась на 114,7 тыс. га, в том числе орошаемых земель – на 88,5 тыс. га, осушаемых – на 26,2 тыс. га. Значительное сокращение орошаемых земель и перевод их в богарные наблюдалось в Свердловской (16,4 тыс. га), Челябинской (10,6 тыс. га), Волгоградской (8,5 тыс. га) областях. Значительное сокращение осушаемых земель отмечено в Свердловской области (15,0 тыс. га).

Одной из основных задач в сфере мелиорации земель в соответствии с положениями комментируемой статьи является обеспечение гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель. Вместе с тем согласно данным указанного Государственного доклада по состоянию на 2008 г. продолжает оставаться актуальной проблема отсутствия финансовых средств у производителей сельскохозяйственной продукции, в связи с чем не выполняются мероприятия по сохранению и повышению плодородия почв, не соблюдается порядок проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных мероприятий, допускается длительное неиспользование земель и др., что в результате приводит к потере продуктивности ценных земель, зарастанию их кустарником и лесом или к деградации.

Важной задачей мелиорации земель также является создание необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Вместе с тем в указанной сфере в настоящее время имеются некоторые проблемы. Согласно указанному Государственному докладу сокращение площади сельскохозяйственных угодий в 2008 г. подтверждают результаты инвентаризации земель, съемок и корректировок, по материалам которых из состава земель, используемых производителями сельскохозяйственной продукции, в 2008 г. было выведено около 50 тыс. га сельскохозяйственных угодий.

Наряду с перечисленными продолжают развиваться следующие негативные процессы:

дальнейшее сокращение общей площади сельскохозяйственных угодий;

уменьшение площади орошаемых и осушенных земель, ухудшение их мелиоративного состояния и хозяйственного использования; нарастание отрицательного баланса гумуса на пашне; загрязнение почв тяжелыми металлами, радионуклидами.

Статья 2. Основные понятия

В настоящем Федеральном законе используются следующие основные понятия:

мелиорация земель – коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий;

мелиоративные мероприятия – проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ;

мелиорируемые земли – земли, недостаточное плодородие которых улучшается с помощью осуществления мелиоративных мероприятий;

мелиорированные земли – земли, на которых проведены мелиоративные мероприятия;

мелиоративные системы – комплексы взаимосвязанных гидротехнических и других сооружений и устройств (каналы, коллекторы, трубопроводы, водохранилища, плотины, дамбы, насосные станции, водозаборы, другие сооружения и устройства на мелиорированных землях), обеспечивающих создание оптимальных водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорированных землях;

государственные мелиоративные системы – мелиоративные системы, находящиеся в государственной собственности и обеспечивающие межрегиональное и (или) межхозяйственное водораспределение и противопаводковую защиту, а также противоэрозионные и пастбищезащитные лесные насаждения, которые необходимы для обеспечения государственных нужд;

мелиоративные системы общего пользования – мелиоративные системы, находящиеся в общей собственности двух или нескольких лиц либо переданные в установленном порядке в пользование нескольким гражданам (физическим лицам) и (или) юридическим лицам, а также защитные лесные насаждения, необходимые для нужд указанных лиц;

мелиоративные системы индивидуального пользования – мелиоративные системы, находящиеся в собственности гражданина (физического лица) или юридического лица либо переданные в установленном порядке в пользование гражданину (физическому лицу) или юридическому лицу, а также защитные лесные насаждения, необходимые указанным лицам только для их нужд;

отдельно расположенные гидротехнические сооружения – инженерные сооружения и устройства, не входящие в мелиоративные системы, обеспечивающие регулирование, подъем, подачу, распределение воды потребителям, отвод воде помощью мелиоративных систем, защиту почв от водной эрозии, противоселевую и противооползневую защиту.

Ключевым в понятийном аппарате комментируемого Федерального закона является понятие «мелиорация земель». Определение данного понятия, закрепленное рассматриваемой статьей, определяет инструментарий мелиорации земель. К основным способам (методам) мелиорации в соответствии с ее положениями относятся гидротехнические, культуртехнические, химические, противоэрозионные, агролесомелиоративные, агротехнические мероприятия. При этом указанный перечень мелиоративных мероприятий является открытым, что означает, что в целях осуществления коренного улучшения земель могут осуществляться и иные виды мелиоративных мероприятий.

В определении понятия «мелиоративные мероприятия», закрепленного комментируемой статьей, приводится их возможный перечень. К мелиоративным мероприятиям следует относить:

Вперед