Читать онлайн Алексей Пелишенко, Галина Корнийчук - Государственные проверки 2008 – 2009 гг.

В условиях рыночной экономики без контролеров, ревизоров, инспекторов обойтись нельзя. Предпринимательская деятельность, осуществляемая на свой страх и риск, не может быть бесконтрольной. Контроль, как за общим развитием экономики, так и за предпринимательской деятельностью конкретных хозяйствующих субъектов возложило на себя государство. Его контролирующие органы многочисленны и разнообразны. Порядок проверок и полномочия контролирующих органов определены действующим законодательством (например, проверки налоговыми органами регламентируются частью первой Налогового кодекса РФ). При этом контроль со стороны государства не всегда эффективен. На практике все сводится к тому, что проверяющих не интересует общее состояние дел организации, они занимаются лишь поиском отдельных нарушений.

Статья 45 Конституции РФ провозглашает, что «каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом». Это конституционное положение в полной мере относится к хозяйствующим субъектам, защищающим свои права при контрольных мероприятиях со стороны органов власти.

В современных, динамично развивающихся, рыночных отношениях участвует все больше предпринимателей с разными масштабами деятельности, а также с разной степенью правовой подготовки и законопослушания. Советы юриста помогут встретить во всеоружии инспекторов, пришедших с очередной проверкой, ведь познание не только «умножает скорбь», но и помогает избежать ошибок.

Одной из основных функций государства является контроль за предпринимательской деятельностью, поскольку многие бизнесмены не совсем добросовестно, а порой и противозаконно осуществляют свою деятельность. С другой стороны каждому индивидуальному предпринимателю, руководителю юридического лица необходимо знать, кто именно вправе его проверить, в каком объеме и с какой периодичностью, какие действия проверяющих являются законными, а какие нет. Это позволит обезопасить себя от произвола властей, законно избежать неприятных последствий проверок, а также оспорить незаконные действия должностных лиц.

В настоящем пособии в доступной форме собрана обширная и актуальная для хозяйствующих субъектов информация. Если какие-то вопросы потребуют уточнения, можно воспользоваться системой ссылок на нормативные акты.

Контрольные проверки проводятся многими органами исполнительной власти. Только на федеральном уровне более 50 организаций задействованы в реализации различных контрольных функций. Представители этих органов обычно посещают предприятия и организации более одного раза в год, а также вызывают их представителей к себе. Время и деньги, связанные с такими визитами, документы, которые требуется представлять, а также плата за формы, лицензирование, экспертизу и разрешения превращаются в огромные временные и финансовые затраты.

На практике наблюдается многократное дублирование контрольных функций, в том числе дублирование не только по горизонтали между ведомствами, но и по вертикали – между структурами разных уровней одного и того же ведомства и между федеральными, региональными и муниципальными органами, наделенными полномочиями по контролю. Все это увеличивает административную нагрузку на предпринимательский сектор. Такие противоречия в законодательстве создают ситуацию, в которой предприниматель перед лицом контролера практически всегда не прав. Эти факторы получили название – «административные барьеры».

Под административными барьерами в развитии предпринимательства следует понимать действие или бездействие федеральных, региональных и муниципальных, представительных и законодательных органов власти, выраженные в виде принятия нормативных, распорядительных документов, противоречащих действующему законодательству и нормативным актам РФ, а также связанные со злоупотреблением и превышением своих полномочий при проведении ими контроля и надзора за деятельностью субъектов предпринимательства, приводящие к безвозвратным издержкам при осуществлении предпринимательской деятельности и ограничивающих возможности создания, функционирования и развития их деятельности.

К наиболее существенным проблемам, осложняющим создание эффективного механизма проверок и контроля за производством и реализацией товаров, работ и услуг, относятся следующие:

1) полномочия органов государственной власти, осуществляющих контрольные и надзорные функции, зачастую пересекаются и дублируются;

2) представители органов государственной власти и управления, осуществляющие контрольные и надзорные функции, как правило, не взаимодействуют между собой;

3) детальные процедуры проверки остаются неурегулированными;

4) права проверяемых законодательно не обеспечены;

5) нормативно заложена избыточность контрольных функций;

6) зачастую уполномоченные органы проводят проверки, осмотры, экспертизы и другие обязательные процедуры на платной основе;

7) отсутствует единый механизм ответственности контролирующих инстанций и должностных лиц за нарушения, повлекшие материальные потери для проверяемых лиц.

Анализ вышеперечисленных положений показывает, что проблем, связанных с административными барьерами в экономике и бизнесе, значительно больше, однако и те вопросы, которые получили освещение, свидетельствуют о необходимости проведения дальнейших законодательных изменений в этом направлении.

Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» установил режимы, порядок проведения контрольных мероприятий, осуществляемых органами государственного контроля (надзора), дополнительные меры по защите прав и законных интересов юридических лиц (индивидуальных предпринимателей) при проведении государственного контроля (надзора), а также ответственность органов государственного контроля (надзора) за нарушение этих прав и интересов. Но, по существу, он лишь констатировал сложившуюся ситуацию, но не способствовал ее исправлению в условиях последовавшей вскоре финансовой и политической дестабилизации.

К практическим шагам по ослаблению административного пресса Правительство РФ приступило в конце 2000 г., начав с создания межведомственной Комиссии по устранению административных ограничений в предпринимательстве и оптимизации расходов федерального бюджета на государственное управление. Затем последовало принятие нескольких Федеральных законов «первой волны», упростивших разрешительные и контрольно-надзорные процедуры: «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (от 08 августа 2001 г.), «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (от 08 августа 2001 г.), «О лицензировании отдельных видов деятельности» (от 08 августа 2001 г.), «О техническом регулировании» (от 27 декабря 2002 г.).

Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды.

Административные барьеры проявляются на различных этапах коммерческой деятельности, например:

1) при получении доступа к ресурсам и правам собственности на них (регистрация предприятия (недвижимости), регистрация изменений в статусе организации, ее уставных документах, получение права на аренду помещения, доступ к кредитам, лизингу оборудования и т. п.);

2) при получении права на осуществление хозяйственной деятельности (лицензирование деятельности, регистрация товаров, сертификация товаров и услуг и т. п.);

3) при текущем осуществлении хозяйственной деятельности (санкции за нарушения установленных правил, согласование принимаемых решений с контролирующими органами, получение различных льгот).

Подобный «барьерный» характер регулирования предпринимательства имеет ряд существенных негативных последствий для экономики. Он ведет к серьезным экономическим потерям общества, как прямым, выражающимся в росте цен, так и косвенным, связанным с недопроизводством валового внутреннего продукта из-за неэффективного использования ресурсов. Административные барьеры не решают тех проблем, ради решения которых они создаются, при этом они затрудняют использование иных, более эффективных методов государственного регулирования. «Барьерный» характер экономики создает благоприятную почву для мздоимства государственных чиновников и связанных с ними коммерческих структур, вовлеченных в «барьерный» бизнес.

Экономические потери общества от существования административных барьеров ведения хозяйственной деятельности складываются из:

1) издержек, связанных с необходимостью преодоления барьеров, значительная часть которых трансформируется в потери населения за счет роста розничных цен, – прямые потери;

2) снижения эффективности использования имеющихся ресурсов и недопроизводства стоимости (наличие административных барьеров существенно затрудняет вход на рынок, прежде всего для малого и среднего бизнеса, что ведет к снижению уровня конкуренции и соответственно общей эффективности экономики) – косвенные потери.

Прямые потери возникают из-за официальных и теневых выплат, которые вынуждены нести хозяйствующие субъекты для формального выполнения правил, устанавливающих административные барьеры. Эти выплаты представляют собой не плату за ресурсы как таковые, а плату за право пользования ими. Прямые затраты составляют расходы на уплату штрафов и «отступных» и непроизводительные затраты времени. Данные опроса малых предприятий, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем, показывают, что издержки, связанные с «теневыми» выплатами контролирующим органам и непроизводительными затратами времени, сопоставимы с платежами рэкету.

Регистрация юридических лиц не является по оценкам самих предпринимателей непреодолимым барьером для входа на рынок. Однако уже на этой стадии можно говорить о непроизводительных потерях предпринимателей, составляющих достаточно существенную сумму в масштабах страны.

Согласно данным официальной статистики, процесс создания новых предприятий в последние годы стал более интенсивным, число вновь открывающихся частных предприятий неуклонно растет. Немаловажную роль в снижении барьеров для нового бизнеса сыграло принятие новой процедуры регистрации компаний (индивидуальных предпринимателей) – реализации принципа «одного окна». Достаточно принести документы, необходимые для регистрации, в одну организацию, в данном случае в регистрирующий орган (налоговую инспекцию), а та, в свою очередь, обеспечит постановку нового субъекта предпринимательства на учет в других инстанциях и фондах.

Ежегодный рост количества создающихся компаний свидетельствует об оживлении предпринимательской деятельности и соответственно об улучшении предпринимательского климата. Это является результатом, как упрощения бюрократических процедур, так и определенного ослабления остроты стартовых проблем, к коим относятся: наличие первоначального капитала, персонала, оборудования, помещения, получение лицензий, патентов и прочих разрешений, необходимых для начала бизнеса.