Читать онлайн Олег Шахов - Теоретические и методические основы системы взимания платы с владельцев грузового автомобильного транспорта. Монография

Транспорт наряду с другими инфраструктурными отраслями (энергетикой, связью и др.) обеспечивает условия жизнедеятельности и хозяйствования в обществе, являясь инструментом достижения социальных, экономических, внешнеполитических и других государственных целей. Автомобильный транспорт – ключевой элемент транспортной системы, на него приходится почти весь конечный спрос населения на грузоперевозки, им выполняется около 50 % объемов грузо- и пассажироперевозок в стране. С другой стороны, темпы развития автомобильных дорог не соответствуют темпам автомобилизации (парк автомобилей растет на 4 – 5 % ежегодно) и объемам автотранспортных грузоперевозок (абсолютный рост грузопотоков, перевозимых автомобильным транспортом, только с 1990 г. по 2002 г. – в 12 раз)1.

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная приказом Минтранса России от 12 мая 2005 г., предусматривает расширение элементов платности при использовании транспортной инфраструктуры, в частности, введение платы за пользование федеральными автомобильными дорогами общего пользования (принцип «пользователь платит»). В связи с чем возникает вопрос о правовых основаниях и формах взимания платы за пользование автодорогами в Российской Федерации.

Краткая история автомобильных дорог

История искусственных дорог с твердым покрытием и проблема их содержания насчитывают не одно тысячелетие. Наиболее известная из них – Аппиева дорога (312 г. до н.э., Via Appia, общей протяженностью около 350 км), которая строилась в военных и политических целях после поражения римской армии в Кавдинском ущелье в ходе 2-й самнитской войны (327-304 гг. до н.э.). Римские дороги разделялись: на военные или государственные дороги (viaе), состоявшие в ведении государства, на малые дороги (viae vicinales), которыми заведовали общинные магистраты, и на частные и полевые дороги (itineres). Государственные дороги сооружались на счет казны, нередко с использованием труда солдат или с привлечением товариществ публиканов (последние далее отвечали за содержание дороги). Дороги служили военным целям и находились в тесной связи с почтовыми учреждениями, то есть являлись преимущественно общественным благом. Административные функции строительства, содержания и ремонта дорог распределялись между государственными органами: эдилами, цензорами, квесторами и дорожными инспекциями (кураторами дорог). Цензоры распределяли казенные подряды на строительство и ремонт государственных дорог между товариществами откупщиков-публиканов (publica – государственные доходы), с которыми от лица республики заключались откупные договоры2, являющиеся, по сути, договорами аренды дорог3.

Римские дороги предоставлялись в свободное пользование гражданам и служили для перевозки торговых грузов, за проезд по дороге взималась государственная пошлина (portoria), предназначенная для строительства новых и ремонта существующих дорог (право ее взимания и откупалось публиканами). Римский правопорядок был первым, обратившим внимание на проблему правового регулирования поддержания исправного состояния дорог общего пользования. Римское право допускало сочетание публично – и частноправового регулирования отношений по содержанию и использованию дорог общего пользования.

Средние века знаменовались регрессом. Только Крестовые походы и расцвет торговых республик Италии, средне- и нижненемецких городов вызвали потребность в дорогах. Содержание дорог было обязанностью территориального владельца (синьора), который в возмещение расходов взимал различные проезжие пошлины (Droit de pèage, droits de passages, acquits, travers), однако состояние дорог не соответствовало размеру этих пошлин. Помимо злоупотреблений при взимании пошлин некоторые институты феодального дорожного права прямо способствовали плохому состоянию дорог, например, институт Grundruhr (применявшийся до XIV веке в Германии), в силу которого, если повозка опрокидывалась или ломалась на дороге или лошадь падала, вся кладь поступала в пользу синьора.

Значительно улучшились дороги лишь в XVI веке, в связи с возобновлением государственной почты. Например, во Франции в течение 1662 – 82 гг. только королевская казна израсходовала 4360 млн. ливров на мосты и шоссе. С 1683 до 1700 г. ежегодный расход на мосты и шоссе составлял 771 000 ливров, из которых на долю королевской казны приходилось 368 000 ливров.

При Людовике XV ежегодно тратилось 3-4 млн. франков на сооружение мостов и дорог, одновременно широко использовались дорожные натуральные повинности (corvées), вызывавшие всеобщее недовольство, в 1787 г. они были заменены денежными сборами.

Перед революцией протяженность государственных дорог во Франции достигала 40 000 км. В 1811 г. главные дороги были разделены на императорские (routes nationales – ширина 16 м) и департаментские (routes départamentales – ширина 12 м). Первые состояли в собственности государства, строились и содержались на счет государственной казны. Вторые были собственностью департаментов, которые несли расходы по постройке и содержанию этих дорог.

К 1830 г. сеть дорог этих двух категорий была почти закончена, в отличие от сети местных дорог, поэтому появилась новая категория дорог: малые проселочные дороги (chemins vicinaux). Закон 21 мая 1836 г. разделил их на 3 класса: 1) chemins vicinaux ordinaires (ширина 7 м), имевшие значение для одной общины; 2) chem. v. d'intérêt commun (ширина 8 м) – имевшие значение для нескольких общин, размеры участия которых в издержках по дороге определялись префектом; 3) chem. v. de grande communication (ширина 10 м) – имевшие более общее значение. Проселочные дороги состояли в собственности и ведении общин: для управления ими была создана особая администрация, зависимая от префекта (agents voyers). Сооружение и содержание проселочных дорог для общин было обязательным, им разрешалось устанавливать особые денежные сборы и натуральные повинности в отношении местного населения, максимальный размер натуральной повинности (3 рабочих дня) был установлен законом. Всякий мог освободиться от натуральной повинности путем взноса соответствующей суммы денег.

В 1885 г. Франция насчитывала 670 025 км дорог (37 593 национальных, 29 901 департаментских, 602 531 проселочных). 20 августа 1881 г. был издан закон о полевых и частных дорогах. Под полевыми дорогами (chemins ruraux) подразумевались общественные дороги, состоявшие в ведении общины, которые не были отнесены к проселочным дорогам. Для сооружения и содержания их общины могли вводить специальные денежные сборы и натуральные повинности (не более 1 рабочего дня), если же этих средств было недостаточно, то заинтересованные лица могли образовать синдикат, участие в котором было обязательным для всех, кому данная дорога могла быть полезна. Частные дороги (chemins и sentiers d'exploitation) – это пешие тропинки и проезжие дороги, соединявшие различные имения и служащие их хозяйственным целям; содержания их лежала на владельцах имений, которые одни только и пользовались ими: споры между ними относились к ведению гражданского суда.

Таким образом, во Франции XIX века отношения в связи с государственными и департаментскими дорогами относились к сфере публично-правового регулирования, а отношения в связи с местными дорогами – к сфере частно-правового регулирования. Содержание дорог было бременем государства и департаментов, взимавших налоги, а также натуральной повинностью местного населения, поскольку считалось, что все граждане в равной степени пользуются благом дорог.

Французское законодательство послужило образцом для Италии, Бельгии, Голландии и повлияло на законодательства германских государств. Особенность Австрии, Пруссии и некоторых государств Германии заключалась в отсутствии общегосударственного законодательства в дорожной сфере. Каждая провинция руководствовалась своими особыми уставами. В Пруссии все дороги разделялись на искусственные (шоссе) и не искусственные. Сооружение и содержание искусственных дорог было делом государства и частных предприятий, получавших в первой половине XIX века поверстные премии из казны.

Основной принцип всех западноевропейских законодательств в дорожной сфере заключался в стремлении соразмерить участие в тяготах и издержках с благом, извлекаемым в результате пользования дорогой теми или другими общинами и предприятиями. Первоначально это приобрело форму специального налогообложения крупных промышленных предприятий и образования дорожных союзов или округов (в Австрии – Koncurrenzen), обладающих большей или меньшей самостоятельностью в области дорожного хозяйства. Этот принцип в конце XX века послужил основой принципа «пользователь платит».

В России постройка шоссейных дорог была начата правительством в 1817 г. и осуществлялась в рамках преимущественно публично-правового регулирования, хотя в сфере строительства железных дорог получили распространение договоры концессии с привлечением частного капитала. Преобладало ошибочное (как потом выяснилось) представление о вспомогательном характере шоссейных дорог, как подъездных путей к железным дорогам. До 1840 г. в среднем ежегодно открывалось не более 34 верст шоссе, с 1840 до 1860 г. эта цифра возросла до 258 верст. С 1860 г. деятельность правительства по постройке шоссе стала ослабевать (около 105 верст в год) и к 1867 г. совершенно прекратилась. После 9-летнего перерыва вновь приступили к сооружению шоссе, но до 1883 г. ежегодно строилось не более 15 верст в год; во второй половине 1880-х годов на средства казны строилось приблизительно 60 верст шоссе в год. В 1890 г. в ведении Министерства путей сообщения состояло 10 792 верст шоссе, 146 верст каменных мостовых и 2 343 верст грунтовых дорог. 12 135 верст управлялось Министерством через посредство правлений округов путей сообщения, а 1 145 верст находились во временном заведовании земств: московского (531,7 верст), тульского (284,5 верст), калужского (221,9 верст), ярославского (83 верст) и санкт-петербургского (47,8 верст). К этому нужно прибавить 605 верст шоссе, построенных правительством, но переданных в собственность земств и городов, 4 499 верст земских шоссе Царства Польского и 3 200 верст шоссе, построенных земствами, городами и частными лицами. В 22 губерниях Европейской России и Кавказа, занимающих пространство в 3 097 665 кв. верст с населением в 34 млн. жителей, шоссейных дорог вообще не существовало.

Ничтожное развитие сети русских шоссейных дорог было особенно заметно, если сравнить его с западноевропейскими шоссейными дорогами. Так, даже в тех русских губерниях, где имелись шоссейные дороги, на 1 кв. версту приходилось около 6 саженей шоссе, а на 100 жителей – около 19 саженей, тогда как во Франции на 1 кв. в. приходилось 490 саженей шоссейных дорог, а на 100 жителей – 609 саженей; соответствующие цифры для Бельгии – 444 и 207, для Англии – 338 и 265, для Пруссии – 64 и 72, для Австрии – 80 и 116, для Швеции – 64 и 553. Всех почтовых трактов в Европейской части России было (1887 г.) всего 111 999 верст; в том числе 7 808 шоссейных, 82 368 грунтовых и 21 823 проселочных; плюс 15 305 верст грунтовых почтовых дорог Финляндии. В это время Европу буквально «захлестнула» волна дорожных концессий. В России особый дорожный (поверстовой) сбор взимался за проезд по шоссе, состоящей в непосредственном ведении Министерства путей сообщения (сбор поступал в государственное казначейство) или во временном заведовании земств (поступал в пользу последних). Местами этот сбор сдавался в арендное содержание (на откуп). В 1890 г. он дал всего 398 409 рублей. В Царстве Польском (Привислинский край) в пользу казны взимался особый сбор на мостах и переправах; в 1890 г. он был сдан в арендное содержание за 135 806 рублей.